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学习领会条例精神 准确把握审计监督职责范围
审计署审计科研所所长 王秀明
 
【www.9455.com:2010年04月08日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    今年2月11日,887700葡京颁布了修订后的《中华人民共和国审计法实施条例》(简称条例),自今年5月1日起施行。新条例的颁布施行,是我国审计法治建设中的一件大事。认真学习领会和贯彻实行好新条例,对于进一步强化审计监督,规范审计行为,推动审计事业发展,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,具有重要意义。总体上看,这次条例修订力度大,涉及面广,内容丰富,需要认真学习,深入领会,准确把握。笔者作为条例修订的参与者,在这里仅就条例有关审计监督职责范围方面的修订内容谈谈自己的学习和理解,与广大审计同仁们交流探讨。
    审计监督职责是审计机关依法履行的职务责任,是审计机关开展审计工作的前提和基础。根据职权法定的原则,审计机关的审计监督职责应当由法律、行政法规明文规定,具有鲜明的法定性。国际公认的政府审计监督职责范围一般包括三个方面,即国家财政收支、国有资产和社会公众利益,而且基本都是通过宪法予以明确规定的,具有很高的法律地位。参照国际惯例,我国1982年宪法规定国家实行审计监督制度,确立了我国审计监督的最高法律地位。但由于当时我国处于改革开放初期,计划经济占据主导地位,国有经济是国民经济的主要形式,因此宪法规定审计机关的审计监督职责范围主要局限在887700葡京各部门和地方各级政府,以及国家的财政金融机构和企业事业组织。1994年颁布的审计法在审计监督职责范围方面,根据我国经济社会发展和改革开放进程作了必要调整,主要明确了审计机关对本级预算实行和其他财政收支的审计监督职责,提出了在本级预算实行和其他财政收支审计的基础上实行“两个报告”制度,增加了对社会保障资金和社会捐赠资金、国有资本占控股或者主导地位企业的审计监督,规定了对社会审计机构的审计业务质量进行监督的职责。2006年审计法修订时,为适应我国社会主义市场经济发展的需要,对审计监督职责范围作了进一步调整,将使用财政资金的事业组织、国有资本占控股或者主导地位的金融机构、以政府投资为主的建设项目纳入了审计监督范围,明确了审计机关任期经济责任审计的法律地位,调整了应当建立健全内部审计制度的单位范围,明确了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的职责。
    这次条例修订在上述法律规定的基础上,对审计监督职责范围作了更加全面具体的规定,将2006年修订后的审计法有关审计监督职责范围的规定进一步具体化和科学化。主要体现在: 通过明确财政收支含义的方式,实现了对财政收支全口径和全范围的审计监督。目前,我国的财政预算体制改革已经提出了统一政府预算管理、实行全口径预算的要求,原来意义上的传统的预算外资金概念已经不复存在,但在预算立法等方面并没有相应到位,加上目前实际工作中仍存在大量财政资金尚未纳入预算管理的情况,这就给财政审计工作带来了诸多问题和矛盾。为此,新条例第三条进一步明确了财政收支的含义,规定财政收支包括纳入预算管理的收入和支出,以及未纳入预算管理的行政事业性收费、国有资源和国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金等财政资金的收入和支出。这一规定,可以同时兼顾预算立法到位或者不到位,以及实际实行中纳入预算管理工作到位或者不到位等多种情况,达到以不变应万变的效果,比较好地解决了过去审计立法中关于财政收支范围过小的问题,实现了对财政收支全口径和全范围的审计监督。

    进一步明确了财政收支审计的职责范围

     审计法第十六条和第十七条规定,审计机关对本级预算实行和其他财政收支,对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的实行和决算以及其他财政收支,进行审计监督。审计法关于财政收支审计的上述规定比较原则和笼统,不容易理解和把握,需要在条例修订时进行具体细化。为此,新条例第十五条规定:“审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算实行的情况,本级预算收入征收部门征收预算收入的情况,与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算实行情况和决算,下级人民政府的预算实行情况和决算,以及其他财政收支情况,依法进行审计监督。”从操作层面将审计法的有关规定予以细化,进一步明确了财政收支审计的职责范围,同时还实现了与审计法第四十八条关于政府裁决相关规定的有效衔接。

    明确了其他取得财政资金的单位和项目也要纳入审计监督范围

    从法律上确保国家对所有接受财政资金的单位和项目的审计监督权,是世界各国政府审计的通行做法。世界大多数国家在审计立法中都明确规定,只要是接受国家财政资金的单位和项目,不论其接受财政资金数额的多少,审计机关都有权代表国家对其接受财政资金情况进行审计。因此,全面实施对财政资金运行情况的审计监督,是世界各国审计机关的首要职责和永恒主题。我国随着公共财政框架的构建,传统的财政支出范围早已被打破,国家财政资金的支出范围越来越广,涉及的单位不仅是国家机关和国有及国有控股的企业、事业单位,已经涵盖到各级各类单位,包括大量的集体和民营单位。在这种情况下,审计机关如果不对这些集体和民营等单位接受财政资金的情况进行审计监督,就无法真实、完整地反映财政资金运行情况,无法准确评价国家相关政策目标的实现情况和程度。我国宪法和审计法关于审计机关对887700葡京各部门和地方各级政府财政收支的真实、合法、效益进行审计监督的规定,实质上已经赋予了审计机关对财政资金运用的审计监督权,只是没有非常明确地予以表述。去年,温家宝总理在第十一届全国人大二次会议所作政府工作报告中进一步提出了“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的新指示。这是总理在新的历史条件下对审计机关履行法定职责提出的更高要求,赋予审计监督职责新的时代内涵。因此,这次条例修订很好地贯彻和体现了总理的这一指示要求,明确赋予了审计机关对其他取得财政资金的单位和项目的审计监督权,进一步强化了对财政资金的审计监督力度。新条例第十五条规定:“经本级人民政府批准,审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况,依法进行审计监督。”

    明确了专项审计调查的定位和事项范围

    专项审计调查是审计机关为国家宏观调控服务、发挥审计建设性作用的重要途径和方式。近年来,各级审计机关坚持审计与专项审计调查并重,不断加大专项审计调查力度,注重揭露和反映有关体制机制和制度方面存在的问题,积极提出具有一定高度和针对性的审计意见和建议,为党委政府和有关部门决策提供了重要依据。但目前各级审计机关在开展专项审计调查中也遇到了许多困难和问题,对专项审计调查的概念和定位模糊、范围不统一、程序不明确,严重制约了专项审计调查作用的有效发挥。为此,新条例对涉及专项审计调查的有关内容作了一些重大调整:首先,重新明确了专项审计调查的事项范围,将审计法关于“对与国家财政收支有关的特定事项”扩大说明为“对预算管理或者国有资产管理使用规定等与国家财政收支有关的特定事项”。这一调整和说明,使得审计机关对企业、金融机构等开展专项审计调查有了明确的法律依据。其次,进一步明确了专项审计调查的定位,把专项审计调查与审计两者直接并列起来,平等对待。如新条例第二十七条规定“审计机关进行审计或者专项审计调查时,有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查”;第三十三条规定审计机关依照审计法第三十六条规定,可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果等。上述这些规定,可以理解为审计和专项审计调查已经并列成为审计机关的两大审计业务类型,从而进一步明确了专项审计调查的定位。最后,进一步简化了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序。审计机关过去需要对专项审计调查中发现的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行制止、纠正和惩处时,必须从制发审计通知书开始重新履行完整的审计程序,非常复杂和繁琐。在实际工作中,有些审计机关和审计人员为了避免这些繁琐的程序,往往对专项审计调查中发现的违反国家规定的财政收支、财务收支行为放弃处理,不了了之。因此,为了提高审计工作效率,方便审计监督对象,新条例第四十四条明确和简化了专项审计调查中发现违法违规行为的处理程序,规定对专项审计调查中发现的违反国家规定的财政收支、财务收支行为,可以依照审计法和本条例规定直接提出审计报告,作出审计决定,或者移送有关主管机关、单位依法追究责任。 此外,这次条例修订中还明确了对国有资本占控股或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责,明确了政府投资和以政府投资为主的建设项目的范围,调整了对政府投资项目相关单位的监督范围和方式,明确了社会保障基金、社会捐赠资金的具体范围,明确了内部审计自律组织的法律地位和审计机关引导监督内部审计工作的具体方式,明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查方式和处理方式等。条例关于审计监督职责范围的这些修订内容也非常重要,考虑到相对比较容易理解和把握,这里就不再一一展开。
    
     
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