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第二届全国审计青年论坛——国家审计与国家治理专题研讨综述
杨建荣(审计署上海办)
 
【www.9455.com:2012年06月05日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    2012年5月25日至26日,全国审计机关青年审计干部聚首审计署北京怀柔培训基地共同召开第二届全国青年论坛,就“国家审计与国家治理”专题展开了热烈和深入的讨论。审计署刘家义审计长就研讨内容发表了重要讲话。孙宝厚总审计师、审计科研所崔振龙所长和西南财经大学蔡春教授、厦门大学陈汉文教授等高校学术带头人先后对与会代表交流发言和研讨内容进行了点评。

    一、专题研讨的基本情况和特点

    本次青年论坛共收到“国家审计与国家治理”专题相关论文48篇,www.9455.com包括署机关、科研所、派出局、特派办,各地审计机关等,研究方向涉及国家审计与国家治理关系的本质探讨,转型期国家审计服务国家治理的内在机理与机制设计,公共政策审计、经济责任审计、投资审计等不同审计类型下国家审计推动完善国家治理的途径和方式,改进审计组织方式、加强审计信息化建设和推进审计结果公告制度等以服务国家治理为目标的审计模式创新等,充分实现了理论与实践的结合,体现出多学科、多方位、多角度复合型研究的鲜明特点。

    与会代表结合各自提交的论文和结合审计实践的思考,围绕“国家审计与国家治理”命题的方方面面开展了深入的研究和广泛的研讨,作出了大量常识性的贡献,展现了青年审计人特有的思维活力与锐度,在总结和借鉴现有“国家审计与国家治理”命题研究成果的基础上,进一步开拓创新,在以下四个方面取得了一定突破。

    一是在研究视野的深化上有新突破。研究者们敏锐地认识到对国家审计与国家治理的研究必须高屋建瓴、博观约取,在哲学、经济学、政治学、社会学、行政学、管理学等多种社会学科交叉融合的基础上,充分借鉴不同国家治理模式的嬗变与社会思潮的源流,深刻把握当代全球治理背景下国家治理的本质与内涵,特别是转型期中国国家治理体系的变革与特点,进而剖析国家审计服务国家治理的途径和方式。论文的研究视野既包括全球化的广域维度,也包括资源分配组织体制的制度变迁维度,还包括不同利益主体的利益均衡维度、社会“双向运动”维度等。

    二是在研究方法的运用上有新突破。由于研究视野的拓宽和对现有研究资料的广泛涉猎,与会代表在研究方法的选择上呈现百花齐放的情境,既包括在规范研究范式下基于公共政策分析、法律经济学、信息经济学、委托代理理论、协同治理理论等理论工具的研究,也包括实证研究范式下案例分析、国际比较、经验总结等,从而不仅深入研究了国家治理和国家审计职能履行的内在机理,还将理论与实践结合起来探讨转型期中国特色审计体系推动完善国家治理的可行路径。

    三是在研究领域的拓展上有新突破。在常见的尝试建构国家审计服务国家治理关系理论说明体系的研究基础上,很多研究者将研究领域进一步拓展到不同前沿审计类型和专项审计领域,其中包括借鉴国际经验对公共政策审计和公共政策评估的深入探讨,也有对中国特色经济责任审计和国家重大项目投资审计等的专门研究,对腐败治理、债务危机风险防范的探讨,还包括教育、医疗审计等贴近民生的审计领域,体现了对不同治理主体利益表达和权利维护的关切。

    四是在研究对象的认识上有新突破。作为国家治理重要组成部分的国家审计,需要总结自身实践的变化和调整,着力构造适应国家治理需求的组织架构与管理模式,审计组织方式、审计结果公告、审计信息化建设等研究对象也全面进入了研究者的视野,并取得了一定成果。同时,对区域治理这一国家治理重要组成部分的实例研究也被摆上案头,为相关领域的研究增添了鲜活的素材。

    二、专题研讨的主要观点与达成的主要共识

    与会代表主要对下述5个方面开展了研究和探讨,并达成一定共识。

    (一)“国家审计与国家治理”命题的提出是对国家审计本质观思考的升华,它既融合了国内外治理思潮的核心思想,也坚持了中国特色,继承了审计自身的理论根基。通过对两者关系的综合分析与研究,可以为构建中国特色社会主义审计理论体系提供重要的理论支撑和方向引导。

    代表们对国家治理的理解和认识有了一定的深化,普遍强调了国家审计作为国家治理子系统的制度安排的重要性和不可替代性,国家审计是“国家依法运用权力监督制约权力的行为”,国家审计服务国家治理的落脚点最终在于“确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展”。基于公共受托责任的国家审计,必然要对国家治理领域中公共资源的分配、权力使用的监督、法制体系的完善等履行使命和责任,推动实现善治。

    同时,代表们通过治理理论发展源流的梳理和对审计理论自身发展脉络的把握,认为国家审计与国家治理的关系是有机结合的,而不是生搬硬套;两者的结合既不能脱离当前中国国家审计的制度设置、法律框架、审计方式和中国政府审计的实践而随意拔高、随意拓展,更不能割裂国家治理框架下两者天然的紧密关联和内在规律,将相关研究变成“所指”与“能指”背离的两层皮。

    有代表将国家治理的主要决定变量与风险导向审计的思考结合起来,立足全球化的视角,提出国家审计要应对全球化冲击下国家治理面临的矛盾和风险,在改进国家治理模式,维护国内经济安全和对外投资安全,适应经济—社会转型、促进国家治理体制适应性的提高等4个方面增强审计服务国家治理的能力和水平。

    有代表抓住国家治理和国家审计的主体能动性,将多元化治理体系下的国家治理主要内容界定为维护政治民主、完善公共管理、实现公民有效参与,以主体利益的有效实现作为根本目标,以权力—权利的制约平衡为实现途径;而国家审计通过决策支撑,政策评价,利益维护,评价、确认、处理公共权力和权利诉求等方式推动完善国家治理。

    多位代表将治理的权力制约观与审计的受托责任观结合起来论述国家审计对于构建国家治理权力监督与制约体系的必然性,相关研究通过阐述国家治理中公共权力的使用、监督与制约的关系,切入国家审计在国家治理中的作用,并通过不同控制手段和形式实现对国家治理中公共权力行使者、行使方式及效果的外部监督。

    (二)转型期国家治理的概念和内涵是动态演进的,国家审计服务国家治理的目标、途径和方式应当也必然随着国家治理目标、任务、重点和方式的变化而变化,相关方面的研究可以借鉴多种社会科学的研究框架和工具加以诠释。

    代表们普遍坚持以马克思主义动态的、历史的和演进的视角来考察和分析国家审计与国家治理问题,指出当代国家治理体系确立了公民社会的治理主体地位,在政府与市场的动态调整中形成国家治理变迁的主旋律;论述了政府—市场—公民社会的三位一体国家治理结构本身是在一个国家经济基础的不断发展下动态调整和持续改进的,国家审计也必须在国家治理制度安排的约束下开展,服从和服务于国家治理的总体要求和方向。

    有代表认为当前国家审计与国家治理问题的研究应抓住国家审计行为背后的经济动因和制度背景,引入法律经济学中的制度变迁分析框架,强调不同组织的资源配置和利益分配作用,将国家治理问题的研究对象抽象为与交易相关联的替代性治理机制,提出国家审计必须应对监督信息不完备和交易费用增加的本质问题,并通过对转轨期中国国家审计服务国家治理沿革的考察,阐述了国家审计在法律、政策与“关系”规则三元组合运转的背景下对国家治理格局演变的历史作用。

    有代表运用马克思主义的基本哲学范畴,辩证分析了国家审计和国家治理之间部分和整体的联系是决定国家审计本质的根本联系,由此形成的国家审计和国家治理之间对立统一的矛盾是国家审计发生、发展的根本驱动力。国家审计的功能制约着国家治理整体功能的发挥,在特定条件下还可能会对国家治理状态产生关键性影响。

    有代表引入近年来国内社会学和行政学者关注的Karl Polanyi市场化运动和制约市场化运动扩张的社会自我保护运动“双向运动”思想,论述了国家治理重构的进程中需要兼顾市场领域和社会领域的利益诉求,从服务科学发展、保障改善民生、推进法治建设、推动深化改革、推进反腐倡廉等角度实现国家审计在区域治理中统筹服务经济社会发展的职能。

    多位代表运用了信息经济学、博弈论等研究工具,论述了不对称信息条件下国家审计如何通过不同审计方向的努力来减少政府寻租等行为,探索在有限理性的假设下运用演化博弈理论进行动态分析,得出了国家审计在国家治理中的定位和影响力、审计机关承担的责任等决定着国家良治实现的判断。还有代表通过对10年审计工作报告的解读来探讨国家审计服务于国家治理的广度和深度,较为系统地概括了国家审计推动完善国家治理的作用。

    (三)应对国家治理的需求,国家审计可以而且已经在不同领域有所作为,并持续进行创新以适应不断提升的国家治理要求。

    代表们认为国家治理“善治”目标所包含的法治、透明、责任、回应、参与、稳定、清廉、公正等特征,对国家治理的现实路径提出要求的同时,也必然对国家审计的职责履行提出更高要求,为此,必须充分整合和加强经济责任审计、绩效审计等现有被实践证明有效的审计类型和审计模式,同时积极探索政策评估、公共政策审计等方式,创新国家审计服务国家治理的作用机制,提升服务水平和效率。

    有代表以委托—代理机制下的现代国家治理结构为切入点,认为现代国家审计应重点通过针对政府预算权的“预算实行审计”、针对国家行政权的“管理绩效审计”和针对国家权力人格化身的政府官员的“经济责任审计”三个方面来履行自身使命。

    有代表通过分析国家审计对国家治理需求的响应方式,指出目前我国国家审计需要从职能细化、公众参与、内部激励、基础建设等多渠道构建面向社会公众需求的需求主导型国家审计供给机制,凸显国家审计的“公共性”。

    多位代表深入探讨了政策评估、公共政策审计的可行性和操作性,指出对公共政策这一基本治理工具开展审计是审计机关提升服务国家治理效用层次的重要手段。有代表从组织人格独立性的视角,就跟踪实行、为政策系统提供信息与智力支撑、监督约束权力、评价政府绩效、增加公共政策开放性5个方面论述了公共政策服务国家治理的作用机制;也有代表面向实践,提出了“总—分—总”三段式政策评估审计操作模式和以问题为基础的“四维”分析式政策评估审计方法。相关研究对公共政策审计在中国的起步与推广有着一定价值。

    (四)对国家治理研究与不同审计类型、不同审计对象的紧密结合,为探索国家审计服务国家治理功能的实现提供了多种有效的经验证据。

    理论研究与实践经验的紧密结合是本次研讨的一个重要特色。来自一线审计机关的代表们广泛结合自身工作实际开展针对不同审计类型和审计对象的具体研究,实现了现实性与前瞻性的统一。有代表论述了跟踪审计在参与国家治理方面的独特制度优势,体现在全面排查、及时纠正,打击犯罪、反腐倡廉,揭露薄弱、强化控制,改变习惯、树立规范,解决困难、打破障碍等5个环节,进一步加强跟踪审计还需要在科学选择审计项目、合理安排组织方式、提高政策研究能力、加大跟踪审计力度等方面继续努力。

    多位代表对经济责任审计这一中国特色国家治理监督体系中的重要组成部分展开了研究。有代表提出经济责任审计是我国行政性审计体制国家治理工具的最佳选择,是提升政府绩效过程中主动行政的结果。为满足构建服务型政府的要求,经济责任审计需要监督政府政策制定的合理性和政策实行的合规性、效果性,制约权力运行,提高行政绩效,完善行政问责,从而防范政府治理失效。还有代表从以经济责任审计促进基层治理的角度,论述了基层经济责任审计面临的困境,可以通过构建经济责任审计大格局,实现审计内容的全覆盖和审计结果的人格化。

    有代表分析了国家治理框架下制约政府投资审计作用发挥的体制、法律、人员、信息化水平等因素,提出应从加强重点项目审计、抓好工程建设领域专项治理、推动投资体制改革等路径来推动政府投资审计的不断创新,促进国家实现善治。也有代表提出运用协同治理理论创新复杂系统下的政府投资项目审计模式。

    此外,传统的预算实行审计、社保资金审计、基础教育审计、医疗审计等也在推动完善国家治理的框架下提升了对决策系统、宏观政策的综合考量,达到提高政府效能、服务民生改善、维护国家安全的目标。地方政府性债务审计、主权债务治理等新的审计实践领域也受到代表们的关注,并联系国内外的实例加以分析,体现了国家审计服务国家治理领域的外延不断扩大。

    (五)对国家审计服务国家治理的制约因素应有清醒的认识,要在全方位调动审计职能的基础上进一步调整服务国家治理的审计行为,从而提升服务国家治理的全面性、针对性和有效性。

    从国家治理的多中心治理、权力制约、公开透明等基本原则出发,多位代表对如何完善国家审计公告制度,更好发挥国家审计服务国家治理功能进行了专门研究。有代表指出利益主体多元化下的国家治理要求审计结果的监督主体多元化,审计结果公告制度可以推动问责机制的建立、促进民主法治进程、提高政府透明度和国家公信力,审计机关应当立足服务、关注民意,充分利用各种资源,形成监督合力。多位代表还从理念、途径、范围等多角度提出了加强公众参与国家审计的具体建议,为加强审计整改、促进制度完善提供了可行途径。

    有代表以全国地方政府性债务审计和社会保障资金审计等大型审计项目组织体系为切入点,分析了完善国家治理将带来审计计划的重大变革和对审计决策、实行、控制和信息系统提出的严峻挑战,提出通过实行“五统一”原则、强化“司令部”功能、加强工作动态机制以及提高信息管理水平等措施改进大型审计项目的组织管理。

    多位代表探讨了信息化条件下基于国家治理观的国家审计信息化发展方向,界定了国家审计信息化的空间维度,提出以信息化为基础实现全过程审计和达到审计效益最大化的具体方式。还有代表结合实际,论述了为实现国家治理的善治,国家审计需要在审计目标、职能、定位、重点、方式、方法、手段、学问等八个方面发生转变。

    三、专题研讨的学术争鸣、专家点评与进一步研究方向

    (一)与会代表的学术争鸣。

    与会代表同时也就研究国家治理与国家审计问题的基本方法体系、国家审计的边界与监督对象等问题展开了思想交锋,形成了学术争鸣,对深入反思国家审计与国家治理问题的研究方向、研究重点有着重要的价值。

    如有代表延续了国内学者提出的以政治学为基础构建国家审计与国家治理问题研究框架的思路,论述了针对国家治理的政治模式和特征开展审计工作。但有代表明确提出要坚持经济基础决定上层建筑的思想,抓住国家审计行为背后的经济动因,充分运用经济学、社会学、管理学等实证工具研究国家审计行为的内在机理和机制设计。

    又如有代表认为我国行政型审计体制决定了审计机关难以对政府重大投资决策做出评价,而仅是服务于政府的宏观决策。但有代表从探索公共政策审计和政策评估的角度,认为当前国家审计已经具备开展政策评估的基本职能与条件。

    还如有代表在研究国家治理中权力使用时提出人类创造的全部公共资源均由国家公共权力来管理和分配,进而要对公共行政管理部门行使公共权力的行为加强监督制约。但有代表引用国内外学界关于多中心治理和合作治理秩序的实证研究认为同时依靠社会规范和政府规则的多元秩序治理结构和资源配置方式在绝大多数国家都普遍存在,因此需要国家审计既要关注政府治理,也要关注社会治理,推动国家治理规则在制度转型中的全面完善。

    (二)领导和专家点评中的主要观点。

    刘家义审计长指出国家治理与国家审计问题是一项大课题,今天的研究只是起步,需要经历思考、实践检验和接受的过程。相关的研究要坚持脚踏实地,总结实践,借鉴国外的做法,还要研究熟悉中国几千年来国家治理和国家审计的发展。相关的研究要做到收放自如,抓住纲领。对中国特色的国家治理模式要进行总结和宣讲。

    孙宝厚总审计师指出相关国家审计与国家治理问题的研究要具有国际视野和战略视野,不能就审计论审计,也不能就中国审计论中国审计。

    崔振龙所长指出需要借鉴俄罗斯、韩国等国外审计机关的实践对国家战略审计、回应公民需求的审计等领域进行深入研究;要提高对公共政策审计重要意义的认识并推动实践。对国家治理这样一个政治性很强的命题,要有高度的政治敏感性,要用马克思主义的方法去研究,坚持正确的理论方向。对其他学科、其他范式的运用应注意与审计学科自身的体系融合,同时,要注意研究方法的多样性,形成有参考价值的成果和文献。

    西南财经大学蔡春教授认为关于治理主题的研究是全球范围内的热门话题和重要领域,审计人需要加强对国家审计服务国家治理的作用机理和机制的研究。他认为相关研究还是需要以公共受托责任的审计起源为出发点,国家是基于公民与政府之间的公共受托责任而存在的,具有履行公共受托责任的义务,需要运用包括审计在内的治理方式解除受托责任。政府依然是现代国家治理的核心,以实现公共权力运行和公共资源的有效配置。

    厦门大学陈汉文教授认为要把国家审计和国家治理两者有效的结合起来,把不同学科有机联系起来。要充分利用审计项目的第一手实际材料进行实证研究,发挥一线审计人员自己的优势。审计署提出国家治理命题体现了国家审计应对当前中国经济社会面临难题的自信和勇气。国家治理就是要破解国家发展的难题,国家审计可以从多渠道增强国家治理的能力建设。

    领导、点评专家和与会代表一致认为,青年审计人员对国家审计与国家治理命题的研究还必须在以下方面进一步努力:

    一是进一步提高学术规范和思考深度,提高与主流学术体系对话的能力与素质。要遵守学术论文的标准规范和研究方法,在概念界定、观点论证、引证注释、语言简洁性和规范性等方面严格要求。要加强对中国特色治理模式和转型期社会特征的认识和总结,逐步扩大国家审计在政策咨询与评估、公民参与等国家治理关键领域的话语权。

    二是进一步加强实证研究。基层工编辑和研究人员需要进一步消化吸取不同社会学科的思想观点和理论方法,充分运用实证研究工具对来自基层和一线的具体审计类型和审计项目开展研究,提高研究结果的适用性和可验证性。

    三是加强理论联系实际,关注国家审计服务国家治理理念在实践中如何影响和改变审计行为,如何在科学审计理念的引导下有所调整和变化。提高对计划编制、目标选择、项目组织、政策评价、结果公告等审计实践的引导作用,形成推动完善国家治理的清晰脉络。

    与会代表一致认为“国家审计与国家治理”问题的研究是一个开放性、前沿性的研究课题,需要持续不断地摸索规律,不断注入新的思想源泉,不断与实践发展互证。本次论坛通过思想的交融与碰撞,展现出当代青年审计人投身审计实践、服务国家治理的思想脉动与学问自觉,为相关领域的研究开辟了广阔的前景,必将推动相关领域的研究迈上更高的台阶。(杨建荣)
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