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基于公共受托责任的国家审计与国家治理关系浅析
韩翠(审计署西安办)
 
【www.9455.com:2012年03月21日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    审计因受托责任的产生而产生,因受托责任的发展而发展。公共受托责任的本质在于权力的公共性,也决定了国家审计的职能定位,确保政府有效履责是国家审计发挥促进完善国家治理作用的重要途径。

    一、公共受托责任与国家审计

    受托责任关系中,委托人和代理人因目标的部分不一致性和信息的不对称性,导致了代理人的道德风险和逆向选择。审计作为独立的第三方,对代理人的履行情况进行独立、客观、公正的审查评价,使这种受托关系得以维系。因此,受托关系是审计产生的前提条件,是推动审计发展的根本力量。杨时展教授曾提出“审计因受托责任的发生而发生,又因受托责任的发展而发展”。
    公共受托责任区别与其他受托责任的本质在于权力的公共性。美国审计总署认为:公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。最高审计机关亚洲组织认为:公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。在政府职能的实现过程中,委托人(国家立法机构或全体公民、选民等)赋予代理人(政府、官员等)管理国家公共事务的权力,同时对公共受托责任产生需求,一方面是希翼检查政治权力的实行,使权力滥用最小化,另一方面保证政府运作的有效性和高效率。由此,专门对政府或官员公共受托责任的履行情况进行审查监督是成为必然,也成为必要,国家审计由此产生,公共受托责任成为国家审计的出发点和落脚点。

    二、公共受托责任视角下的国家审计职能定位

    公共受托责任经历了受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任三种不同形态,国家审计的职能定位也在不断发展。在受托财务责任阶段,委托人关注公共资源的使用是否遵循立法程序,关注政府在财务事项方面是否遵循了合法性和合规性,国家审计以经济监督为主,审计目标包括合法性、合规性和真实性。在受托管理责任阶段,委托人对公共资源绩效的评价远远超出受托财务责任的范围,国家审计以经济控制为主,审计目标转变为经济性、效率性和效果性。在受托社会责任阶段,委托人越来越关注由经济发展引发的诸如生态环境恶化、区域发展不平衡、经济结构不合理等环境、经济、社会等问题,也要求政府能够防范、发现和解决这些问题,国家审计转变为识别经济发展中面临的风险,审计目标是维护国家安全。
    现代各国国家审计的实践也证实,国家审计已发展为以查核相关资料为主要手段,以监督财政财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益情况为主要内容,以审计查实的数据和事实为依据,重点对国家经济社会运行状况进行独立的监督,对公共权力机构行使权力的效率、效果和效益进行评估,对有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责进行评价,维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。
    2008年3月,刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点,指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”,把审计上升到了维护国家安全的高度。2011年7月,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出,“在国家治理中,国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’,是国家治理的重要组成部分”。国家审计从简单的经济监督逐渐发展到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部分的政治高度,发挥的作用也从经济监督扩展到预防、揭示、抵御等多个层面。

    三、确保政府有效履责是国家审计发挥促进完善国家治理作用的重要途径

    在现代社会中,政府接受人民的委托进行国家治理。从国家审计制度安排看,国家审计促进完善国家治理的重要途径就是要确保政府有效地履行其公共受托责任。为适应推动民主法治、完善国家治理的要求,国家审计应将政府责任作为重要的审计内容,不断拓展审计领域、深化审计内容,将审计工作的范围从财政财务收支的真实合法性,逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性,再进一步扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等,在合理界定政府、有关部门以及被审计对象责任的基础上,对其履行责任的情况开展专业、规范、有权威性的评价,从而抓住国家治理中的关键环节,有助于切实推动国家治理的不断完善和改进。
    一是充分发挥国家审计的监督作用,保障政府依法正确履责。近年来,审计监督逐步从预算资金的收入环节,向规范支出和提高财政资金使用效益方面拓展,通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题,逐步实现了从简单的查错纠弊向促进规范预算行为、提高财政管理水平,为加强宏观经济管理和深化财政体制改革服务的转变,有效促进政府部门依法理财、依法行政,保障政府部门正确履行职责。
    二是充分发挥国家审计的评价作用,考察政府履责的效益性。效益审计是评价政府工作的有效途径,也是公民对政府部门履责的更高要求。在监督政府部门正确履责的基础上,对政府履责的效益和效果进行审核和评价,关注政府责任的履行情况,关注审计整改情况,关注审计后的责任追究情况,推进责任政府、法治政府的建立,才能真正促进国民经济迅速、健康发展,不断完善国家治理。
    三是推进审计结果公开,推动公民知情权和参与国家治理。审计的公开透明,尤其是审计公告,不仅提升了审计权威和政府的公信力,更重要的是对推动公民知情权和参与国家治理起到了难以估量的作用。伴随着民主法治建设的推进,国家审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作,不仅促进了审计整改和落实责任,增强被审计单位的责任和绩效意识,更重要的是,还推动了政府的行政公开和透明,推动民众在国家治理中的知情权和参与权的落实,为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。(韩翠)
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