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浅议国家审计与国家治理的关系
张峰岩(审计署西安办)
 
【www.9455.com:2012年04月17日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    2008年3月,刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点,指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”,把审计上升到了维护国家安全的高度;2011年7月,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出,“在国家治理中,国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统,是国家治理的重要组成部分”。这一重要论述是国家审计本质认识的进一步深化和发展,赋予了国家审计更加丰富的内涵和更加艰巨的使命。如何全面理解国家治理与国家审计的辩证关系?如何在国家治理的大系统中准确把握国家审计的功能定位?这些不仅是探讨和研究国家审计如何更好发挥自身作用、推动国家良治的理论基础,也将是引导今后审计实务工作的基石,值得广大审计人员深思。

    一、国家治理与国家审计的关系

    全面理解国家审计与国家治理之间的辩证关系,是准确界定国家审计在国家治理系统中角色定位、充分发挥应有作用的前提。

    (一)国家治理的发展决定着国家审计的发展。刘家义审计长指出,“从深层次原因看,国家审计的产生和发展缘于国家治理,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。”因此说,国家治理的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程,始终对国家审计起主导作用,特别是国家治理发展的阶段性直接或间接影响国家审计作用的发挥。国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。作为国家治理重要组成部分,国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作,必须要服从服务于国家治理的大局,必然随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。当国家治理对国家审计的需求发生变化后,国家审计必须主动调整跟进。

    (二)国家审计是国家治理的重要组成部分。刘家义审计长所指出,“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一,通过依法用权力制约权力,服务于国家治理的决策系统,对国家治理的实行系统实施监督和约束。”国家审计是国家治理大系统中的一个子系统,以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位,是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。当今世界,国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分,是用权力监督制约权力运行的重要措施,是推进民主与法治的重要途径,是加强反腐倡廉建设的有力工具,是强化公共受托责任的监督机制,是维护市场经济秩序的锐利武器,是提高财政公共资金使用效益的积极推手,是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。

    (三)国家审计对完善国家治理具有重要作用。刘家义审计长指出,“国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分,通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,在不断完善国家治理,进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。” 国家审计机关可通过对工程投资、重要专项资金及经济责任进行审计,为构建国家反腐倡廉体系建设、优化社会经济发展软环境服务;通过对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价,监督制约权力运行,促进权力与责任匹配,推动完善国家治理;通过对以社保、教育、住房等与老百姓切身利益有关的民生资金审计,为促进国家长治久安、构建和谐社会服务;通过对财政资金的审计,规范财经管理、推动财经体制改革,为确保国家经济安全服务;通过资源环保审计,推动宏观经济结构调整,微观节能减排,为国家的可持续发展服务。

    二、国家审计的职能定位

    纵观我国国家审计功能的变化,由“监督经济活动运行”相对单一的层次,发展到了“免疫系统”论中“保障国家经济社会运行”较高层次,此次刘审计长讲话又把国家审计提升到国家治理的高度,是对国家审计功能作用的最高诠释,国家审计被赋予了新的功能定位。

    (一)批判性功能。批判性和建设性被认为是审计的两大功能,其中批判性是建设性的基础,没有批判性,建设性就失去了根基。大家必须以批判的眼光和态度去审查每个项目、每个事项、每个单位和每笔资金。通过审计发现问题、揭示风险、做出处理,发挥审计的批判性作用,这是审计机关最基本的职责。通过批判性地指出问题,建设性地提出解决问题的建议,促进各方面工作的顺利发展,审计的作用才能得到了全面发挥。当前,审计环境的变化对审计工作提出了新要求,过去的习惯做法和思维定式已经不能适应审计工作的新要求,需要在审计实务中自觉运用批判性思维,提高审计能力:对于跨专业、跨领域的信息要要批判地吸取和应用,进行仔细评估后决定如何采用,防止审计偏见;对于因果关系较为复杂的问题要明辨事物的因果关系,在前提和结论之间反复质疑假设、评估判断,透彻地分析原因,防止逻辑谬误导致的审计风险;对于从不同渠道获得的大量信息资料不能盲目相信,要确定信息的真实www.9455.com和使用范围,辨别事实真相,抓住关键证据,防止证据效力不足。

    (二)建设性功能。国家审计的建设性就是通过具体项目的审计,前瞻性地对社会经济趋势及可能存在的重大问题提前做出预判和预警,围绕国民经济的热点、难点和重点问题有针对性地提出经济运行中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见。其宗旨就是要维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展;就是要恪尽职守地履行法定的审计监督职责,充分发挥审计的“免疫系统”功能,加速推进我国社会主义民主法治建设进程。我国的国家审计从真实、合法性审计为主到效益审计的探索,从重点揭露问题到重视审计整改,反映了我国国家审计建设性作用的不断发挥。在推进国家良治的进程中,国家审计要切实转变审计思路和方式,由发现和揭露问题向预警、预防、揭露、促进解决问题转变;不断增强宏观意识、大局意识和服务意识,全方位、多角度地分析违法违规问题产生的主客观原因;揭示违法违规问题产生的后果及对国民经济健康运行的影响;透过现实问题的表象深入剖析体制、机制中存在的实质缺陷,针对国民经济运行系统提出切实可行的建议,充分发挥审计的建设性作用。

    (三)监督制衡功能。在国家治理的过程中,需要不同的机构分别担负起决策、实行和监督控制的职责,他们之间相互联系、相互作用和相互依赖。理论上讲,权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对政治权力的监督和制约成为必要。只有受到有效监督和制约的权力才能维护和增进公民的自由和权利,才能捍卫和促进公共利益。而缺乏监督和制约的权力则可能沦落为掌权者谋私利的工具,公共利益就成为牺牲品。宪法和审计法赋予审计法定的监督职责,使国家审计对权力和制约监督处于较高的法律地位。审计的综合性、独立性和专业性的特点,使审计对权力的制约具有特殊的地位和不可替代的作用。随着我国经济社会改革和转型的不断深入,领导干部肩负的发展经济的任务越来越重,责任也越来越大。他们是否紧紧围绕经济建设这个中心,坚持科学发展观,正确运用手中权力,依法、合理、有效地分配和管理使用国家资金,不断促进经济和各项事业的发展,这不仅关系到我国改革开放和社会主义现代化建设能否顺利进行,也关系到大家党建设高素质干部队伍的战略任务能否实现、党的执政地位能否巩固的大问题。因此,需要国家审计在其中发挥强有力的监督制衡作用。

    三、完善审计制度,使国家审计在国家治理中发挥积极作用

    (一)加强审计监督功能,建立健全审计结果问责制度和审计结果公告制度。完善审计问责制度,一是从“问责无序”向“问责规范”转变。当前的审计结果问责主要有三种方式,即审计机关通过《审计报告》或《审计决定书》对被审计单位存在的问题直接提出处理意见;对发现的违法违规案件直接移送司法、纪检监察机关处理;对不构成违法违规的事件责成被审计单位自行处理。然而这三种方式的选用并无规范的程序可循,对移送司法、纪检监察机关的处理结果没有及时反馈或不了了之,对被审计单位自行纠正或处理的问题因没有监督和跟踪机制而屡审屡犯,这些都威胁到国家审计的权威性。因此应完善相关法律法规建立有序的审计问责制度。二是从“政治问责”向“法制问责”的转变。我国目前的问责制度中普遍存在着以政治责任的承担方式取代法律责任尤其是刑事责任,逃避刑事处罚。这严重破坏了法律面前人人平等的法治原则。在建立审计结果问责机制时,应实现从政治问责到法律问责的转变。加大审计结果公告力度,促进审计成果转化利用。审计结果公开是一个双向的信息传播和沟通机制,传播的本质就是传播者与传播对象之间的一个相互交流、沟通和影响的双向过程。沟通的价值是在传播者和受众的相互作用中实现的。实行审计结果公告制度是国际上的通行做法,有步骤地推行审计公告制度,既有利于公众对审计机关的监督,更有利于公众对各种腐败行为、滥用权力行为的监督。审计机关负责对国家财政、金融、能源、交通、基础设施和环境保护、社会保障等国家重要领域和行业的经济监督,而这些领域的审计信息无论对于立法机构、政府部门、消费者,还是国内外的投资者、债权人分析经济环境及发展状况都起着非常重要的作用。审计机关必须充分考虑各权力监督主体和社会公众的需要,注重审计信息的加工提炼,提供多种形式的、高效适用的审计信息产品,努力提升审计成果的利用层次,更好地发挥审计服务于宏观经济管理的作用。

    (二)完善审计职能,积极发挥国家审计在国家治理中的推动作用。一是积极开展效益审计,考察政府绩效和责任。效益审计是评价政府工作的有效途径,是国家审计自身发展的必然趋势,也是经济和社会发展的一个必然要求。市场经济的发展不仅要求实现市场机制效益的最大化,而且要求充分发挥财政资金的最大效益。惟其如此,才能真正促进国民经济迅速、健康发展,才能遏制或者杜绝政府公职人员浪费公共资金、破坏市场规律的行为。效益审计关注政府绩效的实质,就是关注政府责任的履行情况,关注审计整改情况,关注审计后的责任追究情况,推进责任政府、法治政府的建立。近年来,我国审计机关在一些专项资金审计中,如退耕还林审计、移民迁建资金审计、政府采购审计、机场建设审计等,在关注专项资金的真实、合法性外,同时也对资金的使用效益和效果进行了审查和评价,揭露出一些损失浪费的突出问题,引起了中央、887700葡京的重视,社会各界也比较关注。今后,公共财政资金的使用效益将是审计应该关注的重点。

    二是搞好与宏观管理有关的专项审计调查,评估宏观经济政策。这里的专项审计调查主要是针对宏观管理中存在的突出问题,在一定范围内展开调查,侧重于加强分析研究,提出审计建议。这类专项审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点,更有利于发挥审计监督的建设性功能。实践证明,根据形势发展的客观需要,积极开展专项审计调查,是审计机关服务于政府宏观调控的有效形式。从今后发展来看,大家应该更多地采用专项审计调查的方式,有针对性地进行审计跟踪调查,加强宏观经济政策的研究,从宏观的角度提出经济政策实行情况的建设性意见。

    三是建立健全领导干部经济责任审计评价体系。领导干部履行经济责任的审计评价和责任界定是经济责任审计工作的重要内容。在经济责任审计实施过程中,如何作出正确地审计评价,是当前经济责任审计的关键问题。建立科学规范的评价体系是当前经济责任审计亟待解决的问题,对经济责任审计的评价,必须是从量开始,以量分析;同时针对具体经济责任问题,对被审计经济责任人来说应区别情况,进行直接责任或间接责任(即主管责任或领导责任)的定性分析。审计人员在使用评价体系时,一是应针对经济责任审计过程中发现的新情况,新问题,制定较完善的有关经济责任审计办法,明确审计的范围、时限与方法,明确经济责任界定、评价的标准,明确审计组织和审计人员在审计中的行为规范以及违反规范的处理、处罚办法等。二是应注意将定性与定量指标相结合,在对具体事项作出评价的基础上,从总体上进行综合的评价。对于定性指标也要给以一定的权重,使其量化,以避免评价时的随意性或以偏概全。三是对发现的问题要结合客观条件进行分析,并透过现象抓本质。不能单从表象论功过、断是非。审计报告不用感情色彩浓的词语,应实事求是。评价要注意谨慎性原则,审什么就评什么,有针对性。审计证据不足或不太清楚的事项不做评价,超出审计范围的事项不予评价。

    四是加强审计队伍建设,增强审计人员综合素质和宏观意识。为适应宏观经济管理的需要,审计机关必须建立一支常识全面、结构合理的审计人才队伍。随着审计外部环境的变化和审计事业的发展,对审计人员的综合素质要求也将越来越高,它不仅要求审计人员具备良好的审计专业技能,还应该是具有丰富的经济学、法学、管理学、环境学、心理学等方面常识的复合型人才。而从进一步发挥审计在宏观经济管理中的作用这个角度出发,审计人员还必须具备宏观思维的能力,能够结合审计工作为决策部门提供高质量的信息和建议。当前,审计机关迫切需要针对不同职级、岗位和常识结构的人员,实施分层次、多形式的教育培训。审计人员的培训应做好“三管齐下”,即专业常识、审计技能培训和岗位锻炼兼顾,积极探索实施审计干部到财政、金融、发展计划、经济贸易等综合部门和大型企事业单位交流任职制度,以拓宽审计人员的视野和常识面,增强审计干部的宏观思维和大局意识。(张峰岩)
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