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浅谈如何在国家治理中发挥审计的建设性作用
罗兵(审计署沈阳办)
 
【www.9455.com:2012年01月06日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:国家治理是一个全球性的课题,实现国家治理目标对深化国家审计职能提出了更高的要求。国家审计代表国家行使审计监督职能,是国家经济运行的“免疫系统”,在国家治理过程中发挥不可替代的作用。本文将探讨在国家治理中,如何有效地发挥审计的建设性作用。
    关键词:国家治理  国家审计  建设性

    一、发挥审计建设性作用是国家治理的客观要求

    国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维护特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性,更突出其社会性。社会性主要通过政治、经济、学问以及社会职能的发挥来实现治理。
    随着国家政治经济体制改革的不断深入和完善,国家审计的地位获得巩固和提升,其在社会公众中的影响力日益增强,国家审计所承载的社会希望值愈来愈高。如何面对时代的挑战,抓住历史发展机遇,更好地发挥国家审计在国家治理中的职能作用,已经成为当前迫切需要研究的重大现实课题。国家审计不同于社会审计,其更多肩负的是对国家宏观经济发展和政府经济行为有效性的一种评价和监督,应将效益性作为国家审计的终极目的。
    “免疫系统”理念提出后,发挥审计建设性作用对于审计目标的实现变得尤为重要。发挥审计建设性作用要求针对审计发现的问题,从体制、机制和制度层面分析原因,提出宏观性较强又具有可操作性的审计建议。发挥审计建设性作用不仅要求查处财政财务收支中存在的违纪违规问题、重大案件线索和开展绩效审计,而且还要在防腐倡廉建设和增强国家机体免疫力方面发挥更重要的作用。

    二、国家审计在促进国家治理中的建设性作用

    完善国家治理是国家审计工作的目标和任务。现代政府应是法治、高效、清廉、服务型的政府,我国国家审计也应以此为方向,从实际出发调整其职责,为政府的公共管理服务,并随着政府职能的转变迈向法治化,完成对权力进行制约和监督的使命。我国的政府体制改革正处在关键阶段,应进一步加大国家审计的力度,促使政府行为的规范、高效,使我国政府在“十二五”这一新的发展阶段有效发挥政府部门的职能,促进经济快速健康发展。
    (一)促进政府行政法治化。
    法律是社会全体成员公意的体现,在市场经济体制下进行国家治理的过程,在某种程度上就是建立法治政府的过程。法治政府是现代化市场经济和民主政治的重要保障之一,是向市场经济和民主政治过渡的国家必须尽快解决的重大现实课题。
    国家审计是领导决策和民众的眼睛,审计监督要从立党为公、执政为民的高度,充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性,真正把促进政府依法行政作为国家审计监督的基本准则,理顺政府与市场、政府与社会的关系,确保政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位,促进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立。以期在国家审计监督逐步加强、社会公众对国家审计机关的审计希望值越来越高的时期,让国家审计能够有效地推进民主的进程,代表公众的意愿,让政府接受公众或纳税人的监督,从而促进政府依法行政。在政府预算以及财务管应当中,国家审计作为政府财政收支的独立经济监督,在监督政府依法所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。国家审计作为维护行政责任的重要环节,强化公共支出审计监督,能够促进政府正确履行法定职责,提高行政行为的科学性、有效性,维护法律的严肃性。国家审计机关应通过审计,促进政府及其部门加强经济管理,完善财政资金的管理和使用,为经济发展营造良好的法治环境,促使其依照行政许可法的规定,不乱收费,不违规使用收取的资金,规范执法执纪行为,加强对经济管理和执法部门的审计检查,重点检查实行财经法纪和收费政策情况,促进其依照法定职权履行职责。
    (二)促进政府行政高效化。
    我国目前政府及政府工作人员效率不高,主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与。现实中,一些人对机构、权力的认识仍停留在直观层面上,即通过机构运用权力严格管理社会、控制社会,不信任社会自身作用,不断通过扩充机构、增强权力来管理社会,让社会一味按政府机构的意图、行政权力指向发展,忘记权力源于民众、服务于民众的本性。结果是机构越来越臃肿,人员越来越多,运转越来越不灵,负担越来越重,效率越来越低下。为促进政府效率的提高,国家审计应积极发展其效益审计职能。因为效益审计往往强调很好地定义政府和项目目标,这就能促使政府为免遭“秋后算账”,认真权衡公共经济资源的投入、配置及由此带来的社会效益,“三思而后行”。效益审计可以大大降低政府行为的盲目性和利益的狭隘性,大大减少政绩工程、豆腐渣工程等公共资源的浪费行为。另外,若结合国情从战略层面开展效益审计,能有效缓解政府有限公共经济资源与日益扩大的无限的公众需求的矛盾。而这就要求国家审计在效益审计方面,根据国家发展战略需要制定总体方向性计划,有目的有层次地开展审计工作,在重点领域挖掘、整合信息,辅助政府“开源节流”,在公共领域优化资源配置。
    作为政府部门,其最主要的经济责任就是保证其财政财务收支的真实、合法和效益性,通过国家审计监督可以很好地促使政府部门在预算的编制、实行等方面提高科学性、经济性、效益性,从而进一步促进政府加大对法律法规和规章制度的实行力度,提高政府全面的实行能力。
    (三)促进政府行政清廉化。
    公共财政既是政府施政蓝图,也是国家治理的重要工具。近几年来,东西方各国的政府改革,莫不把预算与财务管理改革作为重点之一,制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和实行进行规范、监督和制约,要求政府在财政管理中实行法治。而在政府预算以及财务管应当中,国家审计作为政府财政收支的独立经济监督,在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。对政府公共财政的审计,重点应该放在公共支出上,实现由收支审计并重向以支审计为主转变。
    首先,这是政府履行职能之所在。政府对经济的影响作用主要表现在公共支出上,政府干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。国家审计作为维护行政责任的重要环节,强化公共支出审计监督,能够促进政府正确履行法定职责,提高行政行为的科学性、有效性,维护法律的严肃性。
    其次,这是政府执政为民之所需。加强公共支出审计监督,不仅有利于正确理顺公共投入的优先次序,而且有利于让民生问题成为公共投入的重点,对于实现社会经济的安全运行,促进社会持续健康发展,实现全面建设小康社会的目标,均有着重要的作用。
    再次,这是政府控制支出之所能。全面地考察政府职能的演进变化过程,其着力点是由政治职能转向经济职能,再由经济职能转向社会管理职能。而且在着力点变化的同时,政府的活动范围也在扩大,政府公共支出无论从绝对量还是从相对量上都呈现出不断增长的趋势,这已经是不争的事实。自从德国经济学家阿道夫·瓦格纳在19世纪80年代提出“公共支出不断上升的规律”以来,各个国家财政发展的实践已经证明了这一预测的正确性。这就意味着,如不对公共支出加以有效的控制,很可能会出现公共物品或服务的供给过剩。而通过审计这一监督和制约机制,实际形成了对公共支出规模的有效控制。
    开展经济责任审计最主要的目的就是预防和治理腐败,促进领导干部清廉勤政。而领导干部作为政府部门的主要负责人,其个人的管理水平在很大程度上制约着政府管理的水平与效果,政府的一切行为均可以归责于政府部门的领导人。因此,经济责任审计通过对领导人经济责任履行情况的审查,可以提高政府领导干部队伍的管理水平,进而加快清廉政府的建成。
    党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作,审计监督作为廉政建设的一个重要手段,应把对权力进行监督当作自己的一项重要职责。国家审计是对政府经济管理活动的监督,是监督和制约权力的重要机制,是从源头防止腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。

    三、如何进一步发挥审计的建设性作用

    刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中提到,国家治理面临的一个巨大挑战就是在全球竞争的平台之上,如何持续改进和改革,以应对资源配置的全球化。国家审计针对发现的问题,揭示体制性障碍、机制性缺陷和制度方面存在的漏洞,充分发挥审计建设性作用,持续推动国家各个领域的改革,取得国家间竞争的优势。这既是法律赋予国家审计的责任,又是国家审计服务国家治理的重要途径。关于如何进一步发挥审计的建设性作用,笔者认为应做好以下几项工作。
    (一)树立为宏观决策服务的引导思想。
    审计要有效进入宏观决策必须树立宏观经济意识,把正常审计工作与宏观决策联系起来,提高审计影响层次。目前我国政府职能正逐渐由“全能型”向“服务型”、“微观控制”向“宏观调控”转变。顺应这种变化,国家审计功能结构也要作调整变革,由原来以微观财务财政检查监督为核心转变为微观财务财政监督与宏观制衡、评价、辅助决策并重。这样,不仅有利于从宏观上优化公共资源配置,缓解有限公共资源与无限公共利益的矛盾,实现多目标公共决策;还有利于适应民主化进程,调整政府与国家审计的关系,以同样的审计资源释放更大的审计效能。实现功能结构转变,国家审计就可在不放松对政府制衡的同时,为其工作提供相关信息支撑。由此形成的制约与合作并存的关系,能大大地增加国家机器的合力,使国家机器更好地为民众利益服务。
    (二)加强审计信息、审计报告及专题报告使用效果。
    审计信息、审计报告和专题报告是审计结果的最终反映形式,是集中披露审计过程、审计内容和审计结果的重要载体。通过对有关审计情况的准确概括和深层次挖掘,力求做到站位高、选位好、切入准、分析透、建议实,从而为宏观决策提供有价值的信息。
    目前,各级审计机关在工作中要坚持揭露和反映重大案件线索,在发挥审计作用、扩大审计影响上求深化,在全面反映审计工作情况的基础上拓宽审计信息工作思路和领域,把信息意识和研究分析贯穿到审计工作的全过程,着力搞好审计成果的深加工,有效整合各类信息资源。在审计报告的内容上要注重从体制机制层面揭示问题,注重揭示带有普遍性和倾向性的问题。实践证明,推行审计结果公告制度是审计机关依法履行审计职责,提高审计成效,推动审计事业深入发展的必然要求,也是依法治国、依法行政,维护国家经济安全的必要保障。对经济领域的最新动态和国家宏观调控的基本目标,对带全局性、普遍性、倾向性的特定事项进行系统调查了解,通过综合分析,形成专题报告,向有关部门反映情况、揭露问题、提出解决问题的建议,为政府决策提供依据。
    (三)进一步加大绩效审计力度。
    我国审计机关成立以来,一直比较看重审计项目数量和查处违法违规问题金额,有些地方甚至将其作为考核审计工作的重要内容,由此导致片面追求量的扩张,而使审计质量得不到保证。今后,在审计工作中正确处理数量和质量的关系,坚持把审计质量放在第一位,更加注重审计质量的提高。同时,国家审计机关应根据新的情况,改变过去注重事后质量控制的做法,加强审计过程质量控制,将审计风险纳入审计项目质量管理的重要内容,全面提高审计工作质量。
    我国当前处在经济社会的转轨时期,一方面人民需要密切关注政府责任,关注公共资金的效益;另一方面,经济生活中的违法违纪现象时有发生,会计信息的真实性、合法性还没有得到有效的解决,全社会对审计部门查处违法违规问题仍抱有很高的希望。这些现实情况决定了国家审计要以开展财政财务收支审计为主,并在此基础上,增加经济性、效率性和效果性的分析,全面推行绩效审计。
    在我国现阶段,财政财务收支的真实性、合法性问题,不仅是传统财政财务收支监督检查的目标,更是我国绩效审计要努力从体制、机制和管理上着力加强的目标。西方国家开展绩效审计所强调的那种具体、公认且相对稳定的绩效评价标准,在现阶段不完全适合我国绩效审计的评价标准。我国应建立的是适应改革发展要求的、宏观的、人们共同认识的以及符合科学发展观的绩效评价标准。因此,解决经济社会发展中存在的体制、机制和管理问题,是我国绩效审计的主要目标和发展方向。
    国家治理导向下的国家审计是我国社会主义宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分。二十多年来,我国国家审计为国家加强和改进宏观经济管理提供了有益的信息和意见,但是它的作用和潜能还没有完全发挥出来。之所以如此,一个重要原因是理论上对国家审计在国家治理中的监督职能定位不十分准确,国家审计监督职能的理论界定不清,直接影响着实践中国家审计作用的充分发挥。所以,进一步挖掘国家审计在国家治理中的作用和潜能至关重要。(罗兵)
    
    参考文献:
    1.李金华:《国家审计是国家治理的工具》[J],《财经》,2004年第24期;
    2.审计署审计科研所:《中国审计研究报告(2004)》[M],北京:中国时代经济出版社,2005;
    3.吴秋生:《政府审计职责研究》[M],北京:中国财政经济出版社,2007;
    4.刘家义:《审计要担当国家经济运行的“免疫系统”》[J],《中国青年报》,2008年04月16日;
    5.石爱中:《国家审计的政治思维》[J],《审计与经济研究》,2003(11)。
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