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国家治理视角下财政审计的内涵、目标和实现路径
赵保平(审计署太原办)
 
【www.9455.com:2012年03月28日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
     政府、市场和公民社会是构成现代国家治理的三大要素。法治、分权和民主被视为现代国家善治良政的重要基石。审计作为国家治理的重要组成部分,是国家治理“决策、实行、监督”体系的重要环节,是维护国家健康的“免疫系统”。财政是“庶政之母”。国家治理视角下的财政审计,应当有其独特的内涵、目标和实现路径。
    
    一、国家治理视角下财政审计的内涵
    
    良好的国家治理是促进国家经济社会科学发展的关键因素。它应立足于国情,致力于使政府、市场与公民社会处于一种互惠、共生和多赢的和谐状态。“政府提供环境,市场创造财富,依靠和为了人民发展”,是这种和谐状态的简约描述。政府提供环境,主要是指政府运用国家财政资金加强政权和公共基础设施建设,弥补市场失灵和维持宏观经济平稳运行,提供公共产品和服务,保障和改善民生,加强市场监管和社会管理,维护公平统一的市场竞争秩序。国家财政资金运用主要通过编制和实行政府预算来实现。经权力机关批准的政府预算,既规定了政府活动的范围和方向,又体现了政府施政的理念和重点。预算实行情况的结果和效果,是政府施政能力、绩效水平和法治化程度的重要标志。
    
    国家治理视角下的财政审计,是审计机关作为保障经济社会健康运行的“免疫系统”和国家治理“决策、实行、监督”系统内的独立的监督子系统以及公共财政的卫士,依法对政府发展经济生财、征收收入聚财、安排支出用财、科学精细理财等“聚民之财,为民行政”公共财政活动的全过程、全方位监督,目的是通过审计促进建立强大、稳固、统一、安全和可持续的健康的国家财政,进而促进建立健康的国家治理,实现国家善政良治。财政审计既要对公共财政活动本身的进行监督,更要从完善国家治理的高度,为建立有利于实现政府施政政策、便于公众知情参与监督的财政政策、体制和环境发挥建设性作用,推动实现良好的国家治理。
    
    二、国家治理视角下财政审计的目标
    
    “财政是庶政之母”。国家财政是政府为民施政、实现国家善治良政的物质基础和财力保证。一国财政,既运行在特定的社会制度、法治学问环境和发展阶段中,又按照财政“生财、聚财、用财、理财” 的特有规律运行。国家治理视角下的财政,“以政控财,以财行政”是“财”与“政”的基本关系。无财则徒政难以实行,无政则虽有财不得其用。国家治理视角下的财政审计目标因此而有所不同。首先它是保障国家财政政策及其管理体制、运行机制安全、有效运行的监督者,以维护国家财政正当、安全、可持续和健康为首要任务,然后才是具体财政活动的监督者。国家治理视角下,财政审计的具体目标可以概括为:
    
    一是整体把握国家财政与国家治理的内在联系,正确处理“以政控财、以财行政”的关系,促进建立与国情、政体和发展阶段相适应的,强大、稳固、统一、安全和可持续的健康的社会主义国家公共财政。形成有利于转型发展、和谐发展、与市场经济和公民社会相适应的、财权与事权相匹配的完善的社会主义公共财政体制和涵盖政府所有收支的完整统一、有机衔接的政府预算体系,以及级次适当、规模适度、结构合理的规范、统一、透明的转移支付制度,构建与国家中长期发展战略与阶段性宏观调控需要相适应的财政政策体系。国家治理视角下的国家公共财政本质上是民生财政、法治财政,财政审计要始终把促进国家财政体制运行结果符合公平正义、规范透明、安全高效和可持续发展,作为审计监督的重要职责。
    
    二是促进政府加快经济发展方式转变和经济结构战略性调整,按照统筹城乡区域、经济社会、人与自然、国内国际“五个统筹”、建设创新型国家、资源经济型、环境友好型“两型社会”和建设社会主义和谐社会的要求,健全完善有利于转变经济发展方式的财政体制和财政税收政策,坚持以人为本,全面、协调、可持续发展,提高发展的全面性、协调性和可持续性,建立统一、公平的市场竞争环境,壮大和培植财源,做到生财有道。
    
    三是促进政府统筹政府所有财源、合理确定收入分配关系、科学设计税制、提高征管质量,加快“费改税”步伐,按照“宽税基、简税制、低税率、严征管”的要求,将国家税收政策与国家发展战略、区域发展政策、产业政策等有机结合起来,充分发挥税收杠杆在筹集资金、调节收入分配、促进科技创新、结构调整和保护资源环境等方面的作用,进一步优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置,使改革发展成果惠及人民,做到聚财有度。
    
    四是促进政府加快职能转变,科学合理确定公共财政保障范围,确保用财有效。按照与国情和发展阶段相适应,不越位、不缺位、不错位的原则,各级政府应依据履行法定职责需要,合理确定财政收支范围、规模、结构和内容,科学地安排财政支出,即根据事权和支出责任,建立稳定、可靠的分级财政收支体系;围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,按照逐步建立、完善“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的”基本公共服务体系的要求,规范政府间收支范围划分,合理确定政府间转移支付的规模、结构、比例;围绕政府年度施政目标和预算,将花钱和办事及其效果紧密结合起来,增强预算实行效果、有效实现政策目标、提高财政资金绩效。
    五是促进政府围绕建设法治政府、责任政府、效能政府和透明政府,加强财政科学化、精细化管理,提高依法、科学、民主理财绩效和水平。推动完善政府预算编制、审查、实行、调整和审计、绩效评估制度,增强政府预算的科学性、完整性、法治性和透明度;完善国库集中收付、政府采购、政府预算公开、绩效预算和政府会计报告制度等财政管理基础改革,夯实政府理财基础;积极开展政府及其财税部门领导人经济责任审计,完善定责、履责、评责、问责制度,提高政府理财绩效。
    
    三、国家治理视角下财政审计的实现路径
    
    国家治理视角财政审计的实现路径,应结合经济社会改革发展的实际,选准切入点和突破口,以重点突破带动整体推进。一是从理顺政府、企业、个人分配关系入手,合理确定公共财政保障的范围、内容、重点和水平,科学确定国家财政的收支规模、结构和重点,促进收入分配制度改革。城乡、区域、行业和社会成员间收入差距过大是当前影响经济发展和社会和谐的重大问题。财政审计要促进国家财政改变以往大包大揽、缺位、越位、错位等现象,科学确定国民收入初次分配和再分配的比例关系,合理确定公共财政的收支范围,促进国家财政安全、可持续发展。促进国家健全初次分配和再分配调节体系,合理调整国家、企业、个人分配关系,实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。
    
    二是从保障和改善民生,推进基本公共服务均等化和主体功能区建设入手,理顺政府间收支关系,促进加快财税体制改革,完善分税制财政体制和转移支付制度。财政审计要坚持公共财政“民生”属性,促进增强基层财政保工资、保运转、保民生的能力,推进基本公共服务均等化,努力实现财政公平正义。要坚持分税制改革的基本方向,加快政府职能转变,正确处理分税制财政体制和规范统一透明的转移支付制度的关系。要在合理、清晰划分各级政府的事权和支出责任的基础上,规范政府间财政收支关系,坚持以财政体制保障为基本,以转移支付平衡为补充,建立与层级政府履职需要相匹配的财政收支体系。实施主体功能区规划,是国家发展的重要战略,是完善转移支付的重要依据。财政审计要促进国家财政根据不能功能区优先、重点、限制和禁止等发展定位及其对国家整体经济社会发展的生态、资源、环境等贡献程度,科学合理设计转移支付保障范围、规模、结构、内容和水平,增强一般性转移支付比重,提高专项转移支付政策效果。
    
    三是从政府预算法治化、民主化、绩效化入手,促进建设健康的国家财政。财政审计应以促进国家财政完善政府预算政策制定、编制、审查、实行、监督为主线,以增强政府施政重大决策措施和预算实行效果为目标,以建立适当的预算定额和支出标准为基础,加强国家战略、施政政策和预算政策的衔接,将所有政府收支纳入政府预算,完善包括一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和债务预算在内的政府预算体系,细化预算编制内容,规范预算审查程序和深度,提高预算政策、编制和审查过程的公众参与度和透明度,有效约束政府预算编制和实行中的部门自由裁量权,优化财政支出结构,保障重点,压缩一般,提高国家财政资金的政策效果和使用效益。(赵保平)
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