www.9455.com

简体 | 繁體 | English | 网站地图
   
当前位置: www.9455.com  >  专题专栏  >  国家审计与国家治理  >  国家审计在国家治理中的地位和作用 > 正文
 
固定资产投资审计的国家治理功能探索
赵潜涛(审计署武汉办)
 
【www.9455.com:2012年04月16日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    内容摘要:国家审计是国家治理的重要组成部分,固定资产投资审计作为审计中的重要方面,在国家治理的经济、体制及社会三个层面都发挥着积极作用。为更好地发挥固定资产投资审计在国家治理中的作用,审计人员在工作实践中进行了深入思考与积极探索。
    关键词:国家治理  固定资产 投资审计  功能探索
       
    关于国家审计与国家治理的关系,前审计长李金华认为“国家审计是国家治理的工具[1]”。刘家义审计长详细阐述了两者之间的关系,并对国家治理的涵义做了诠释,他认为,国家治理就是对国家和社会的控制、管理和服务[2]。国家审计是国家政治制度的重要组成部分,是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家治理的模式决定了国家审计的制度。

    改革开放后,我国固定资产投资(指在一定时期内,以货币形式表现的全社会建造和购置固定资产的工作量及相关费用的总称)增速迅猛,对固定资产投资的审计近年来也发展迅速,极大地推动了经济社会建设,为国家治理做出了重要贡献。

    一、固定资产投资审计的国家治理功能构建

    (一)经济治理功能构建。经济治理是国家治理的前提与基础,是国家治理的内在动力,没有经济的持续良性发展,国家治理的善治目标就难以实现。审计是国民经济运行的卫士,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,监督财政财务收支的真实、合法、效益。同时审计通过“看不见的手”(市场调节)与“看得见的手”(政府调节)相结合中存在的问题,提出审计建议进行国家干预,并提高干预的质量。因此,审计的经济治理功能更好的促进了国家治理。

    固定资产投资审计通过对建设项目投资概算、设备材料采购、资金管理使用等方面的审计,检查建设项目投资是否超概算,审减工程造价节省项目投资,对资金管理使用方面的问题予以规范,并揭露工程建设中的经济案件线索移送司法机关及相关部门进行处理。在对项目审计过程中,通过对成本利润、工料机、工程结算和设计概算金额进行分析,检查工程是否存在偷工减料或高估冒算。

    (二)制度治理功能构建。刘家义审计长在2008年提出,中国审计作为民主法治的产物和推进民主法治的工具,积极发挥审计监督作用,促进政府管理水平不断提高,有效发挥了审计在经济社会运行中的“免疫系统”作用。注重加强绩效审计,推动政府部门提高管理水平和行政效能。通过绩效审计,一方面监督和评价纳税人的钱花得对不对、值不值、好不好,促进政府提高科学决策能力;另一方面发现和查找体制、机制和管理中的薄弱环节,促进政府提高管理水平。所以,审计要从体制、机制及制度建设和管理层面分析原因、提出建议,促使政府部门严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,推动职能转变和深化体制改革,促进完善公共财政制度。

    在对建设项目进行审计时,通过财务收支审计与预算实行、决算审计结合,找出投资控制体制中存在的问题;通过揭露招投标中存在的违规招标、人为切标、直接发包等问题,分析招投标制度的缺陷,健全完善招投标管理体制;通过对项目建设、工程质量、安全运营的监督,促进项目法人完善法人治理结构,健全内部控制制度,提高管理水平,确保工程质量和投资效益。近些年来,固定资产投资审计很好的促进和深化了投资体制改革,完善了国家重点建设项目投资管理体制。

    (三)社会治理功能构建。国家治理之中的关键是社会治理,国家与社会共同形成治理主体,形成“强国家——强社会”模式,通过国家与社会共同作用的利益调节机制,形成社会和谐的善治目标。强国家是指国家通过其权威性将自己意志、目标转化为现实,其权威性是政府在权力运行过程中通过公正、信用和廉洁得以确立的;强社会是指社会每一个人有受到承认和保护的权利和地位[3]。通过审计查出的问题,找出社会运转及区域、行业间存在的矛盾问题及其形成原因,通过审计促进社会体制革新前进,去除社会体系中存在的顽疾。同时,在审计中关注每个公民的权利是否受到保障,推动社会和谐公平的建设步伐。近些年,审计对民生问题尤为关注,揭露了很多侵害老百姓利益的问题,不仅维护了老百姓的合法权益,也促进了相关体制的完善与制度的健全。

    固定资产投资是国家公共财政的重要方面,固定资产投资审计随着投资体制改革的逐步完善,将公共工程项目作为主要对象。近几年,审计署开展了对汶川地震灾后重建、西气东输二线工程、京沪高铁等公共工程项目的审计及跟踪审计,通过审计,促进了这些公共工程发挥其最大效益,减少了损失浪费,保障了社会公共资源的利益。固定资产投资审计还通过查处项目建设的损失浪费问题,促进社会公共工程项目的投资节约;通过检查工程治理,确保项目运营安全;通过重点关注项目建设过程中与百姓生活密切相关的移民、征地拆迁等问题,维护了老百姓的切身利益;通过检查项目建设及项目本身对环境的影响,提高社会的环保意识,保障生态平衡。

    二、固定资产投资审计践行国家治理功能的现状

    (一)固定资产投资绩效审计是审计服务于国家治理的最好诠释。政府的固定资产投资不仅直接影响投资主体的生存发展,而且与资源合理配置、宏观经济及社会发展紧密相关,对社会投资具有引导性、调节性作用[4]。固定资产投资审计从“经济性、效率性、效果性、适当性、环境性”五个方面来综合评价建设投资项目,促进项目的建设和良性运行。固定资产投资对于国家的经济治理作用成果突出,如审计发现京沪高速铁路沿线个别地方基层单位套取、截留、挪用征地拆迁资金4.91亿元,审计指出上述问题后,相关地方政府高度重视,积极组织力量进行调查处理,多计和挪用的征地拆迁资金如数扣回,对于套取、截留征地拆迁资金的问题,相关地方政府进行了调查处理[5]。

    (二)固定资产投资审计将民生、环保等作为审计重点,充分发挥国家治理功能。固定资产投资审计除了将经济效益审计作为重点,还将社会关注社会民生结合起来开展审计,如2009年,审计署加大了对政府投资项目的审计力度,并重点组织对京沪高速铁路、西气东输二线工程西段、金沙江向家坝水电站等国家重大项目进行了跟踪审计和审计调查,通过审计,相关部门和单位已纠正验工计价中存在各种问题,涉及金额高达7.25亿元,166个项目通过补办征地用地或环评手续,进行耕地复垦等方式进行了整改[6]。

    建设项目的征地拆迁涉及百姓切身利益,对这些项目进行审计,对于保障百姓权益,缓解社会矛盾,完善相关制度都起到了积极作用。通过审计,推动征地拆迁的补偿标准、补偿项目、补偿程序被纳入到一个公开、公正、透明的制度体系中,从而保证征地补偿款的及时、足额发放。通过审计农民征地补偿费被截留挪用、拖欠或扣减现象,可以为完善征地补偿制度提供分析蓝本。

    环境是人类社会生存和发展的基础,对于环境保护问题,固定资产投资审计也发挥着积极作用。审计除了对项目是否经环评审核即开工建设、项目投产时是否按要求进行环保验收等程序进行审计外,对于项目建设过程中及建成后产生的水质、空气、噪声污染等环保问题都尤为关注。

    三、固定资产投资审计服务于国家治理的不足及对策

    从目前国家审计服务于国家治理的成效来看,最突出的成绩体现在经济治理方面,体制、社会方面的稍显落后。在一些公共领域,政府和社会之间的关系依然存在着不协调的现象。固定资产投资审计对于我国基本投资建设和投资体制改革等都起了积极的促进作用,但是由于固定资产投资审计理念创新还不够,质量审计的理论研究和审计实践的扎实深入还需大力加强,项目建设开工前的审计还在尝试探索之中,为此,还需从以下几方面做好探索完善工作。

    (一)创新固定资产投资审计理念。首先,将绩效审计方法融入传统工程造价审计,开拓绩效造价审计新思路[7]。绩效造价审计在传统造价审计的基础上,注重运用调查研究和统计分析技术,引入相关学科的方法,如经济学中的费用效益分析、管理学中的项目管理理论、寿命周期理论等,在核实工程结算的真实合理性基础上,分析项目造价与进度、质量、安全的关系和影响,进而深入揭示投融资体制、项目建设经营管理以及政策体制机制方面存在的问题。

    其次,将揭露项目审计中发现的重大违纪违规问题与体制机制问题有机结合,进行深入分析研究。工程项目建设中的招投标、物资采购环节等是腐败易发高发的领域,重点对这些环节进行审计,不仅有助于揭露发现重大违纪违规问题,而且能够通过分析查找原因,完善工程建设领域的管理体制。

    最后,重点关注宏观政策落实,发挥投资审计在国家治理中的作用。在审计中,积极分析总结项目建设中存在的问题及其对政策措施实施效果的影响,为制定和完善国家相关政策措施提供意见和建议。

    (二)抓住重点深入开展建设项目质量审计。固定资产投资审计一直将建设项目质量审计作为重点,但是目前无论从理论研究,还是审计实践来看,建设项目质量审计的发展潜力还深有可挖。

    笔者认为,提高建设项目的质量审计精准性应抓住两个关键点,即“质”和“量”。所谓对“质”的审计,一是关注材料质量,即所用材料是否符合要求,材料型号是否降低等;二是重点检查建设项目的施工质量,即施工过程是否按设计要求进行,施工工序是否合规等;三是对建设项目的设计质量进行审计,如关注设计是否存在重大缺陷。所谓对“量”的审计,一是审计材料用量,即材料或物资(如钢筋、混凝土)是否足量;二是施工工程量的审计,检查是否存在“偷工”等现象。

    从一些项目的审计结果来看,质量审计发现的主要问题主要集中在以下几个方面:(1)设计未达到相关要求;(2)施工单位未按设计要求进行施工;(3)野蛮施工造成质量及安全事故;(4)监理未履行其职责,隐蔽工程存在质量隐患;(5)采购的施工物资及材料规格不够或以次充好。

    (三)尝试项目事前审计。做好事前审计可以及时发现并纠正在项目施工前出现的问题,项目事前审计的作用在某种意义上说比竣工后审计更重要。对建设项目的事前审计应该对该项目进行综合性的技术、经济、社会评价,但由于审计人员自身的专业和能力所限,很难达到审计的目标,审计人员更多地是进行程序性审计。如项目是否在经过科学论证的基础上完成立项审批,检查项目的合理性与规范性,认真审核资金www.9455.com是否与国家的规定相适应,建设资金是否足额到位,以及工程项目的审批手续是否符合规定。由于对未开工项目的审计对审计人员专业水平、审计技术方法的要求更高,审计风险较大,对这类项目进行审计,是一种新的探索和尝试,要求审计人员在审计思路、范围、技术方法等各方面还要有新的突破[8]。(赵潜涛)

    参考文献:
    1.《邓小平文选》第3卷,北京,人民出版社1993年版
    2.李金华,国家审计是国家治理的工具,《财经》,2004年第24期
    3.刘家义,抓住机遇 乘势而上 努力开创审计事业科学发展新局面,《刘家义在全国审计工作会议上的讲话》,2012年1月
    4.《固定资产投资项目效益审计评价指标体系研究》课题组:固定资产投资项目效益审计评价指标体系设计,《审计研究》,2009年第1期
    5.赵潜涛,关于南水北调工程绩效审计的探索,《中国审计报》,2009年9月16日
    
    [1]李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上的演讲,2004年
    [2]刘家义审计长在华盛顿的讲话,2011年7月15日
    [3] 《邓小平文选》第3卷,北京,人民出版社1993年版,第364页
    [4] 《固定资产投资项目效益审计评价指标体系研究》课题组:固定资产投资项目效益审计评价指标体系设计,《审计研究》,2009年第1期
    [5]《京沪高速铁路建设项目2011年跟踪审计结果》,审计结果公告2012年第3号
    [6]《关于2009年度中央预算实行和其他财政收支的审计工作报告》
    [7]刘智 赵潜涛:《审计署武汉办广开思路做好投资项目审计》,审计署网站,2012年3月23日
    [8]赵潜涛,关于南水北调工程绩效审计的探索,《中国审计报》,2009年9月16日
【关闭】    【打印】
 
版权信息
主办单位:www.9455.com  技术支撑:审计署计算机技术中心 网站电话:010-62150912\0929\0990  
地址:北京市丰台区金中都南街17号(邮编:100073) 备案编号:京ICP备19011981号  建议使用分辨率:1024×768
 
XML 地图 | Sitemap 地图