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浅谈农业审计如何在国家良治中发挥重要作用
陈丙欣(审计署郑州办)
 
【www.9455.com:2012年04月18日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:我国的基本国情决定了农业在国民经济中的基础性地位,从而促进农民增收、农业增长和农村稳定是实现国家良治的重要前提。本文在回顾农业审计促进国家良治中发挥作用的基础上,深入剖析当前农业审计中存在的问题和不足,并从促进国家良治实现的角度提出相应的建议和措施。
    关键词:农业审计  国家良治  免疫系统
    
    我国作为一个人口众多,耕地面积有限,人地矛盾相对突出的发展中大国,农业生产发展始终是历代治国者关注的头等大事。从古代的“国以民为本,民以食为天”到近代的“无农不稳,无粮则乱”,再到当代的“毫不放松抓好粮食生产”,无不体现了对农业问题的关注和重视。农业作为国民经济的基础,关系到国计民生、社会稳定和国家的长治久安,是党和政府工作的重中之重。进入新世纪以来,党中央887700葡京更是连续以九个中央一号文件来引导和部署“三农”工作,充分体现了农业、农村、农民问题在实现国家良治中的重要地位。
    
    农业审计作为国家审计大系统中的一个子系统,通过对农业经济领域财政财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性实施审计,能够监督涉农资金的使用、保障国家粮食安全、促进农民增收、农业增长和农村稳定。同时,通过开展农业审计能够促进国家农业发展政策措施的贯彻实行,并为国家进行农业方面的科学决策提供及时、客观、可靠的信息,从而在实现国家良治的过程中发挥重要作用。
    
    一、农业审计在促进国家良治中的作用
    
    自我国恢复审计制度以来,审计机关通过加强制度建设和完善项目安排,密切关注涉农资金使用的真实性、合法性,为农民增收、农业增长和农村稳定保驾护航,服务于国家良治的实现。在制度建设方面,先后制定发布了《审计署关于加强农业资金审计工作意见的通知》、《审计署关于农业资金审计的规定》、《审计机关对农业专项资金审计的实施办法》等文件来引导农业审计工作。在项目安排上,以农业专项资金审计工作为重点,有计划地组织开展了国有土地使用权出让金、扶贫资金、农业综合开发资金等专项资金审计。具体来说,农业审计在促进国家良治实现中的作用表现在以下三个方面:
    
    (一) 以强农惠农政策落实为中心,积极开展审计和审计调查,保证了政策的贯彻实行。新世纪以来的九个一号文件和国家出台的一系列强农惠农政策,充分反映了国家农业政策的工作重心和涉农资金投入的重点。农业审计按照“加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计,促进中央重大经济方针政策落实到位和目标实现”的要求,通过组织相应的审计和审计调查项目,对相关政策和措施实行情况进行跟踪,一方面监督各级政府严格实行国家农业政策的总体部署;另一方面能够及时发现政策实行中出现的问题,并将相关信息向有关部门进行反馈,便于及时完善和纠正,保障农业政策和措施的实施效果。
    
    (二)以真实性和合法性为基础,查处了一批违法违规问题,维护了财经法规的严肃性。近年来,国家对农业方面投入资金的规模不断加大,覆盖范围逐步扩展,有效地推动了农业生产的可持续发展。但是由于涉农资金的具体使用多在基层,而基层部分人员法律意识淡薄,在资金的管理和使用过程中出现了涉农资金被挤占、挪用甚至贪污等问题,影响了涉农资金的使用效果。农业审计以真实性、合法性为基础,以资金流向为主线,先后发现和揭露了一批违法违规问题,如某县财政局挪用上级财政部门拨付的4项涉农专项资金2286.92万元用于偿还以前年度世行贷款,某县国土局长挪用农业专项资金1500多万元等问题。上述问题的查处引起了各级党委和政府高度重视,有效地维护了国家的财经法纪,促进了专项资金的规范管理。
    
    (三)以监督和服务并重,提出具有针对性的建议和意见,发挥了审计的建设性作用。审计监督是国家宪法和法律规定的专门职权监督,审计服务的内涵是维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济健康发展。审计监督和服务是手段与目的、过程与结果的相辅相成的辩证关系,审计监督是手段,为被审计对象服务是目的,没有审计监督手段,就达不到审计服务的目的;审计监督是一种过程,离开审计监督过程,就没有审计服务的结果。在涉农资金审计的过程中,审计人员一方面注重揭露和查处违法违规问题,另一方面注重分析产生问题的体制性障碍、制度性缺陷和管理上漏洞。在发挥监督作用的同时,更加注重提出合理化建议,并帮助相关部门出台规章制度,从根本上杜绝类似问题的再次发生。
    
    二、当前农业审计存在的问题和不足
    
    经过近30年的发展,农业审计在保证涉农资金的安全、维护农村稳定和促进农村发展等方面取得了显著的成绩。但由于农业审计的手段和方法与涉农资金的特点不相匹配、审计项目安排、人力资源等方面的原因,农业审计作用的发挥受到限制,与实现国家良治对农业审计工作的要求还存在很大的差距。主要表现在:
    
    (一)现有农业审计手段和方法,与涉农资金的特点不相匹配,限制了农业审计作用的发挥。涉农资金与其他财政资金相比,有其自身的特点:一是涉农资金从总体规模上数量较大,但由于种类多、覆盖范围广,具体到某一项资金或一个地区来说,资金规模往往不大。如2008年至2011年中央财政安排某省某专项资金总计121500万元,该省4年共安排了64个县的202个项目,每个项目的资金只有600万元左右,每个县4年的资金总量不足2000万元。二是涉农资金往往是部门多头管理、“九龙治水”,财政、农业、林业、水利、国土、水产、畜牧等部门均安排有内容相似的涉农项目,部分问题在部门之间相互扯皮,责任难以界定。三是涉农资金延伸的线条长,分配和管理多在上面,而使用多在基层。四是涉农资金投入的政策性强。
    
    当前,在农业审计过程中,由于涉农资金的上述特点,再加上审计手段方法、人力资源和www.9455.com等限制,往往不能全覆盖审计,只能抽取部分地区使用的部分资金进行审计,这样虽然可以集中精力检查资金管理的关键环节和最终使用单位,但往往难以保证一定的审计面,查出和反映的问题有时会因为代表性不够而缺乏说服力,不能反映资金使用的整体效果。
    
    (二)受主观认识等因素限制,对农业审计重视不够。    由于涉农资金多头管理、使用分散且多在基层的特点,使得在审计过程中所发现的问题往往金额不大,涉及违规人员的级别不高。部分审计人员仅从查核问题的角度考虑,而忽视涉农资金审计的社会效益,片面地认为农业审计查不出大问题,所发挥的作用有限,从而对农业审计重视不够。目前,仍有不少审计机关没有设立专门的农业审计部门。有些审计机关虽然设立了专门的农业部门,但职能界定不清晰,很少安排专门的农业审计项目,大部分www.9455.com在辅助其他部门开展审计工作。
    
    (三)农业审计信息化应用滞后,影响了农业审计实施效果。目前,农业审计仍多沿用传统的手工审计手段,停留在翻阅账表凭证的层面。究其原因,主要有:一是基层涉农资金使用单位信息化程度不高,仍多为手工记账,甚至一些资金的最终使用单位如乡村施工队没有建立相关账册;二是审计人员能动性不够,对现有的数据资源分析应用不够,把精力主要集中于查找具体的问题上,从而很难兼顾局部和整体的关系,导致发现问题缺乏代表性。农业审计信息化应用滞后直接影响了审计发现问题的深度和广度,也影响了审计工作的整体实施效果。
    
    (四)受审计项目安排的限制,农业审计覆盖面有限。长期以来,组织实施的农业审计项目多集中于农业专项资金审计,而对新农村建设、农村土地流转、农村劳动力转移等与广大农民利益切身相关,社会广泛关注的热点问题涉及很少。经过改革开放以来30多年的发展,我国广大农村的外在面貌、社会结构等都发生了巨大变化,一些原来建立的制度可能已与现代农村发展的现实不相符合。农业审计完全可以发挥其积极作用,对农村正在发生的、与农民利益息息相关的、影响农村社会稳定的变化予以关注,并提出合理化的政策建议和意见,及时化解社会矛盾,维护社会稳定。
    
    (五)涉农资金审计效益性评价薄弱。涉农资金的投入可以分为三大部分:一是对农民的直接补贴,如种粮直补、农机补贴等;二是对农业基础设施建设的投入,如小型农田水利建设、新增千亿斤粮食等;三是通过对农业龙头企业的投入,来带动农业发展和农民增收,如部分农业综合开发项目等。由于农业生产的季节性、周期性等原因,加上缺乏科学的评价方法和指标体系,导致农业审计对涉农资金投入的效益评价困难。
    
    三、改进和完善农业审计促进国家良治的主要措施
    
    我国的国情决定了农业在我国国民经济中的基础性地位,从而促进农民增收、农业增长和农村稳定是实现国家良治的重要前提。农业审计发展的历程表明,农业审计可以而且能够通过发挥审计的预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能,促进农民增收、农业增长和农村稳定,从而促进国家良治的实现。
    
    为了更好地发挥农业审计在实现国家良治中的重要作用,应针对农业审计目前存在的问题和不足,采取以下措施加以改进和完善。
    
    (一)转变观念,理顺体制,充分认识农业审计重要性。首先,正确认识农业审计在实现国家良治中的作用。目前,我国正处于由传统农业社会向现代城市社会转变,国家对工业反哺农业、城市反哺农村的支撑力度不断加大,城乡经济社会结构发生剧烈变化的时期,农业的发展和农村的稳定对转变经济发展方式和实现经济社会又好又快的作用尤为重要。农业审计通过监督涉农资金的使用,并对国家农业发展政策实行情况进行及时反馈,从而保障农业的发展和农村的稳定。其次,正确认识农业审计的特点。农业审计政策性强,虽然所发现揭示问题涉及的金额不大,人员级别不高,但农业审计涉及的问题往往都关系到广大农民的切身利益,审计的社会效益和效果较好。再次,理顺农业审计组织体系。在健全基层农业审计组织的基础上,明确对口业务司对农业审计工作的领导和引导。
    
    (二)加强培训,创新方法,改进农业审计手段。为实现农业审计手段和方法与涉农资金的特点相匹配,必须改进和完善传统的农业审计手段和方法,加大计算机审计等信息化手段在农业审计中的作用。通过利用已有数据资源,开展计算机审计分析把握资金使用的总体情况,并对计算机审计发现问题线索进行延伸,同时选取具体的抽审资金或地区发现和揭示具体的问题,从而实现点面结合,全面反映涉农资金的使用效果。这就要求一方面要加大对农业审计人员的培训,特别是对计算机审计相关常识的培训,从而减少对传统手工审计手段的依赖;另一方面要借鉴金融审计、企业审计等成熟的经验和方法,组织专门人员开发适合于农业审计的计算机审计方法。
    
    (三)突出重点,统筹兼顾,探索开展绩效审计。农业审计要在实现国家良治的过程中发挥更大作用,需要在审计内容、审计重点等方面有所突破和创新。具体来说就是要做到突出重点、统筹兼顾,即围绕党和政府“三农”工作的中心和审计工作的全局,以农业专项资金审计为重点,监督有关部门管好、用好涉农资金,维护好农民群众的切身利益。同时,按照《审计署“十二五”审计工作发展规划》的部署,统筹兼顾,加强对关系广大农民切身利益、关系农村生产生活、关系农业生产综合能力提高和国家粮食安全等强农惠农资金和项目审计,揭露和查处严重损害农民利益、造成财政资金流失和严重损失浪费等问题,促进农业资金整合,确保强农惠农政策落到实处。
    
    此外,由于涉农资金投入具有政策性强的特点,农业审计在总结已有经验的基础上要积极探索开展绩效审计。即在关注资金使用真实性、合法性的基础上,以惠农政策实行情况为切入点,关注党和国家惠农政策是否真正落实,政策目标是否真正实现,并从提高政策实行效果入手,发现和分析问题,提出完善政策的意见与建议,切实提高审计的效果。(陈丙欣)
    
    参考文献:
    [1] 刘家义. 国家审计与国家治理.中国审计,2011(8).
    [2] 彭巨水 康宁. 浅谈农业审计服务国家治理的着力点.审计署门户网站, 2012-03-13.
    [3] 陈丙欣. 浅谈审计在贯彻落实中央一号文件中的作用. 审计署门户网站, 2011-02-09.
    [4] 审计署“十二五”审计工作发展规划. 审计署门户网站, 2011-07-01.
    [5] 李金华. 中国审计25年回顾与展望. 人民出版社,2008.
    [6] 陈淑贵. 农业审计存在的问题、原因和对策.广东审计, 2003(03).
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