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经济责任审计在国家治理中的独特作用与完善建议
李进营(审计署郑州办)
 
【www.9455.com:2012年05月03日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    摘要:国家审计的产生以公共受托责任为基本前提,国家治理是国家运用公共权力管理社会公共事务的活动和过程。领导干部经济责任审计,是结合我国制度背景产生的审计模式创新,能在我国国家治理中发挥独特作用。围绕国家治理机制的运行,当前应从多个方面来完善经济责任审计制度。
    关键词:国家治理 经济责任审计 公共受托责任

    一、公共受托责任、国家治理与国家审计  
    (一)公共受托责任与国家审计。
    审计产生的基本前提是受托经济责任关系的存在。著名审计学家汤姆?李教授认为:“要求人们的行为对他人负责是人类活动的一个共同特征,正是这一特征构成从古到今审计功能之基础。在此意义上,审计正是作为强化受托经济责任过程这一手段而被运用的”。审计与受托经济责任之间是一种相互依存的关系,即受托经济责任关系的确立是审计产生的前提条件;而审计又是维系受托经济责任关系过程中不可或缺的要素。
    1985年5月,最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任引导方针》的东京宣言中提出:“公共受托经济责任,是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况,并负有财政管理和计划项目方面的责任”。但事实上,政府的公共受托责任并不仅仅局限于经济方面,如公共安全、社会保障、公共教育、公共卫生等,涉及政治、经济、社会诸多方面,远远超出了公共受托经济责任概念下的财产性资源。美国政府会计准则委员会(GASB)在第1号概念公告《财务报告的目标》不再将政府的受托责任局限于经济资源方面,而是包括了政府在其他非经济方面的受托责任。因此,用公共受托责任来概括政府与公众间的委托-代理关系可能更为恰当。
    在社会公众与政府之间形成了委托-代理关系中,政府作为代理人拥有信息优势,而社会公众作为委托人则明显处于信息劣势。由于利益冲突和信息不对称的存在,作为代理人的政府及其下级机关或人员可能试图谋取自身利益的最大化,从而损害委托人利益,因此,有必要专门设置一个独立的机构,来对各级政府机关或人员公共受托责任的履行情况进行审查监督,这一独立机构,就是国家审计机关。国家审计的产生以公共受托责任为基本前提,公共受托责任是国家审计工作的出发点和归宿点。
    (二)公共受托责任框架下的国家审计功能。
    既然国家审计产生于公共受托责任,那么,国家审计所应具有的功能应该能够维持公共受托责任关系的良性运转,保证委托人和代理人之间的权利义务关系得到切实的履行。具体来说,国家审计至少应具有以下两方面的功能:
    一是向公众提供用以评价公共受托责任的可靠、准确的信息,缓解由于在委托人和代理人之间存在的信息不对称所带来的各种问题,从而优化政府职能,增加政府行为的透明度,推动民主法治进程。要实现这一功能,国家审计机关必须从公共受托责任出发,尽可能详细、全面地对与公共受托责任相关的各类信息进行专业签证,尽可能保证信息的全面、准确,这是审计机关在审计信息生产这一环节应予以保证的;但要真正缓解委托人和代理人之间的信息不对称,仅仅生成经过审计签证的准确信息是远远不够的,因为这还不能保证委托人能够接收、理解相关信息,必须进一步向委托人有效传递这些经审计签证过的信息,这样才能真正发挥国家审计在缓解信息不对称、改善国家治理中的独特作用。要实现这一点,在我国当前的制度背景下,现实选择应是继续完善审计公告制度,通过逐步扩大审计公告的披露范围,深化审计公告的披露深度,改变现行审计公告在公告内容、是否公告等方面主观选择余地过大、刚性不足的弊端等措施来推动国家审计功能的有效发挥。有关各方应当认识到,审计过程控制、现场管理等手段仅仅保证了信息的质量,让有关信息准确、完整地为委托人所接受才能发挥信息的治理功能,推动国家治理的完善和进步。
    二是通过揭露重大违法违规案件,发挥国家审计的震慑功能,维护社会经济健康运转。由于存在一个供给充分的会计师事务所市场,当企业治理框架下的委托人有审计需求时,总可以找到相应的审计资源去完成对有关信息的签证和专业判断,从而评价受托责任的完成情况。与此不同,国家审计的资源是有限的,而随着社会经济的发展,政府在公共事务中的受托范围越来越大,现有的国家审计资源不可能对所有的公共受托事项都做出评价。在国家审计需求与国家审计供给之间存在巨大缺口的情况下,国家审计必须通过对重大案件的查核,来震慑可能的违法违规行为,这是国家审计尽可能发挥最大作用的一个现实选择,同时,也被实践证明是一个切实有效的重要途径。作为国家监督的一个重要组成部分,国家审计只有不断地发现并查处重大案件,才可能减少各种损害委托人利益行为的发生,制止各种违法违规行为,有效地维持国家治理的良性运转。  
    (三)国家治理与国家审计。
    国家治理的基本含义是:作为政治统治机器的国家,从一定的社会意识形态和政治理念出发,通过配置和运作公共权力,管理公共事务,支配、影响和调控社会,并因而形成不同的国家和社会关系状态。
    通过配置和运行国家权力实现良好的国家治理,以确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展,是我国党和政府面临的一个重大课题。在国家治理体系存在一系列委托-代理关系的条件下,特别要通过建立起有效的权力配置和监督制约机制,防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具。刘家义审计长指出:“对于这些权力行使得如何、责任履行得如何,国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督,这个专门机关进行的监督就是国家审计。所以,在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分”。
    领导干部经济责任审计,是结合我国制度背景产生的审计模式创新,是基于公共受托责任而产生的国家审计在我国国家治理中发挥独特作用的有效途径和方式。
    
    二、我国经济责任审计促进国家治理的体现
    (一)我国经济责任审计的发展和制度背景。
    1986年 12 月,审计署发布了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》,对厂长经济责任审计的内容作了具体规定,此后经济责任审计就成为我国审计机关的一项新的任务;1999年,中共中央办公厅和887700葡京办公厅发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,对经济责任审计的目的、意义、程序等具体问题都作了详细的规定,标志着经济责任审计正式纳入了国家审计范围;2010年10月,中共中央办公厅和887700葡京办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,从多个方面对经济责任审计作了更加全面、系统和具体的规定,标志着我国经济责任审计制度正逐步走向规范和成熟。
    经济责任审计之所以能在我国出现并得以发展,是与我国的制度背景相适应的。首先,与西方发达国家相比,我国政府规模更大、权力更为集中,各种政府行为往往对社会经济发展有着直接的影响,各类领导干部对于经济发展和社会管理承担着更大的责任,因此,加强对领导干部的监督和约束,在我国显得更为迫切;其次,我国政府的职能还没有得到完全清晰、合理的界定,特别是国有企业的存在使得政府与市场、企业的边界比较模糊,各类领导干部在公共权力行使、公共资源使用过程中既存在“越位”行为,也存在“缺位”行为,科学评价领导干部的公共受托经济责任履行情况变得非常困难;同时,我国的民主和法治建设滞后于经济改革进程,公众对于掌握大量公共资源、行使公共权力的各类领导干部尚缺乏有力的监督途径,加大了腐败等行为发生的可能程度。
    在这样的背景下,建立一种由干部管理部门与国家审计机关联合开展的领导干部经济责任审计制度,将审计机关的独立性和专业技术优势与干部管理部门的选人用人结合起来,把经济责任的履行情况作为干部考核和任用的依据,是加强干部监督的有效途径。
    (三)经济责任审计的独特作用和成效。
    无论从国家治理的角度,还是从国家审计的角度,经济责任审计都是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。实施好经济责任审计,对改善我国国家治理能够起到独特作用:首先,在委托人(公众与上级政府行政部门)与代理人(各类领导干部)存在信息不对称的条件下,经济责任审计能够发现并防范领导干部的不道德行为。通过检查各类被审计领导干部在重大决策、重要资产处置等过程中的行为,并评价其经济后果和效益,能够发现不道德行为,并且在这种机制的威慑下,可以防范可能发生的不道德行为;其次,经济责任审计结果可以作为传递领导干部素质和能力的有效信号。财务收支合法、重大经济决策效果良好、内部控制完善等都是领导干部具备较高素质和能力的信号,这种信号为委托人(公众或上级行政主管部门)所接收,就为委托人解除或继续保持委托-代理关系提供了必要的信息基础。
    自实施经济责任审计以来,我国共对43万多名领导干部进行了经济责任地,发现由领导干部直接责任造成的违规违纪和损失浪费问题金额721亿元,查出领导干部以权谋私等个人经济问题金额20.8亿元,移送纪检监察和司法机关7600多人。这些问题的揭示和处理,有效地推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高。
    
    三、围绕国家治理机制,完善经济责任审计
    领导干部经济责任审计是我国国家治理机制的一个组成部分;同时经济责任审计也是具体的国家治理行为,因此,这一治理行为也应当纳入相应的国家治理机制中去,才能在最大程度上发挥经济责任审计的国家治理作用。
    当前,经济责任审计还面临着缺乏相应法规、审计方法体系欠缺、审计结果利用不足、审计问责体系不到位等问题。以国家治理理论为引导,应在以下方面应完善我国经济责任审计制度。
    1、尽快建立经济责任审计准则体系
    经济责任审计虽有着其特定的目的和功能,但在由国家审计机关具体来实施时,往往受到审计人员固有的审计经验、方法的影响,难以做到与审计目的完全契合。当前,我国经济责任审计还缺乏专业的审计队伍,导致在实行经济责任审计时,审计人员的特长、兴趣在很大程度上左右了经济责任审计的内容和范围,审计的随意性比较明显,难以保证经济责任审计的质量,从而蕴藏着较高的审计风险。特定审计行为需要有特定审计准则来规范,因此,应结合经济责任审计在国家治理中的功能,尽快建立经济责任审计准则体系,以此来引导经济责任审计实务、保障审计质量,以切实控制审计风险,这是保证我国经济责任审计工作健康发展的一个前提。
    2、规范被审计人目标经济责任的确定
    要合理评价领导干部(被审计人)的经济责任履行情况,必须要合理确定其目标经济责任,以作为评价其履行程度的依据和基准。但事实上,当前我国在委任、聘任各类领导干部时,对其任期目标经济责任缺乏科学、合理的确定方式与机制。因此,有必要规范如何来确定领导干部的目标经济责任,合理明确被审计人的经济责任履行“应当是什么样的”,只有这样,通过实施相应的审计程序,鉴证领导人员经济责任履行“实际是什么样的”,两者相比,才能科学、合理评价被审计人的经济责任履行情况。
    3、建立起完整的经济责任审计方法体系
    经济责任审计与传统审计相比,有着独特的审计路径,即其审计路径是由“人”及“事”,而不是由“事”及“人”。如何在审计资源有限的条件下,合理确定审计内容和重点、科学评价等方面都有着传统审计方法所难以解决的问题,因此,建立起完整的审计方法体系是提高经济责任审计效率、保证审计质量的关键问题。
    4、加大经济责任审计问责力度
    前已述及,经济责任审计的目的就是评价领导干部的经济责任履行情况,并将评价结果作为委托人采取相应行动的依据。简而言之,经济责任审计的目的是为了评价和解除被审计人的公共受托责任,因此,对于审计中发现的应由被审计人承担的责任,必须予以追究,这是经济责任审计制度的应有之义。但从我国目前的实际情况看,经济责任审计在问责方面还有很大的提升空间,表现在问责实施过程不公开、问责主体资格不明确、问责协调机制不完善等方面。应当认识到,以经济责任审计结果为依据,加大问责力度是保持经济责任审计生命力、从而得以持续发展的重要制度保障。
    5、规范经济责任审计结果的使用
    经济责任审计的委托人是干部管理部门,审计机关是经济责任审计的实行机构,在经济责任审计工作联席会议的制度安排下,经济责任审计结果应当作为干部管理部门选拔使用干部的重要依据。只有经济责任审计结果为有关部门所使用,经济责任审计才能真正发挥优秀领导干部的信号传递功能和鉴别作用,从而在国家治理中发挥作用,从某种程度上说,这是决定经济责任审计价值的最终环节。(李进营)
    

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