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浅谈公共工程外部性审计与国家治理
张子力(审计署武汉办)
 
【www.9455.com:2012年05月03日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    【摘 要】 伴随着投资体制改革和建设主体的多元化,政府投资主要集中在关乎国家战略发展和广大民生的大型公共工程项目上,这类项目对一定区域的国民经济、社会安定和环境保护都有着举足轻重的影响,因此,对公共项目的社会效益审计、环境效益审计亟待加强。目前,对该领域的研究较少单独探讨社会和环境效益审计对于公共工程审计的重要意义。为此,本文通过研究国内大型公共工程外部性理论和绩效审计的现状,从国家治理的高度,阐述开展社会效益、环境效益等公共工程外部性审计,对充分发挥投资审计参与国家治理作用的重要性,并就大型公共工程外部效益审计存在的困难提出几点促进建议,以期丰富投资审计发挥国家治理职能的理论研究。
    【关键词】公共工程;外部性;国家治理
    大型公共工程主要由政府投资建设,涉及到水利、交通、能源等多个社会经济领域,是社会经济发展的重要组成部分,与一般工程项目相比较,具有投资额度大、建设周期长,外部效应广,公益性强等鲜明特点。正是这些特征使其与国家经济、人民生活水平紧密相关,直接影响政府在国家治理过程中的政策措施落实,以及资源合理配置,对社会投资具有引导性、调节性作用。尤其是在金融危机背景下,我国政府为拉动经济发展,投入了4万亿资金规划了一系列大型公共项目建设,其投资绩效水平对国家总体经济发展具有重大作用,加强公共工程投资审计对于发挥审计免疫系统功能和参与国家治理具有重要意义。
    
    一、公共工程审计的发展现状
    目前,公共工程项目大型化趋势越来越显著,如规模宏大的三峡工程、南水北调工程等。大型公共工程项目投资规模大,项目实施涉及到的利益群体众多,对所在地区发展影响深远,从投入角度看,不仅需要物质资本的投入,还需要大量社会资本、生态资本的投入;从产出的角度看,不仅是一个经济影响产出系统,同时,又是一个社会和环境综合影响产出系统。因此,按照科学发展观的要求,大型公共工程项目绩效的衡量不仅要关注经济绩效,还要关注社会绩效和生态绩效,强调经济、社会、生态三方面发展的持续性和协同性。
    2003年以来, 审计署对近800个基础设施和公路国债项目进行了审计和审计调查, 发现普遍存在投资效益不高、运营效果差或工程质量堪忧的重大问题。同时,在福州长乐机场、青岛、深圳市开展效益审计试点, 在政府公共工程效益审计方面做了一些尝试并取得了一定的成效。虽然我国公共工程投资项目效益审计发展迅速,但与发达国家相比, 仍然存在着较大差距, 主要表现为审计对象范围窄,审计内容多以传统查错防弊的项目财务收支审计、工程建设管理审计为主, 真实性和合法性是审计的重点,对公共投资工程项目的效益性评审不多,而且主要集中在对项目本身的经济效益分析上,强调对成本控制、投资收益等经营性指标分析,对社会效益和生态环境影响评审内容涉及较少,且评价方法也相对简单,主要有成本效益法、有无分析法等,这些方法对经济效益的评价比较实用,可是却不宜用于社会和环境等综合效益的评价。
    对政府投资的公共工程社会效益和环境效益的评审是指由于项目的建设与实施,对社会环境、生态环境、自然资源利用等方面的影响的分析。在发达国家,对社会效益及其环境效益的评价已经得到普遍的开展,如英国的投资项目社会分析,美国的投资项目社会影响评价等。在我国,社会效益和环境效益的评价没有得到足够的重视。尽管在相关办法中明确规定了要对国家建设项目投资效益进行评审,分析其社会效益和环境效益。但由于对效益评审内容缺少量化指标, 加之审计人员专业化素质存在一些欠缺,对公共工程项目的社会效益、环境效益等相关的信息获取渠道不畅, 导致效益审计的可操作性不高。
    
    二、公共工程外部性审计与国家治理
    (一)外部性概念
    外部性亦称外部成本、外部效应(Externality)或溢出效应(Spillover Effect)。外部性问题是的研究源于西方经济学,经济学上的外部性是指一种经济活动所造成的对不直接相关的他人的成本或收益之影响, 使社会他人无补偿受损或无偿受益。其中,对影响者有利且受益者无须花费代价的外部影响称为正外部性,又称外部经济,例如,栽树和养护树林,这种经济活动对他人、对社会有一种利益的外溢;对影响者不利的,而造成外部不经济的人却没有为此承担成本的影响为负外部性,又称外部不经济,如过度开发地下水的经济行为,会引起地面下沉、水土流失等。
    (二)公共工程的外部性
    1.外部性绩效。公共工程项目的绩效是指项目建设、运营中的经济性、效率性和效果性。经济性追求在保证质量的前提下的成本最小化;效率性追求成本收益比的最大化;效果性追求是否达到预定目标。项目绩效从很大程度上是成本与收益关系的反映,因此,必须考虑其外部性引起的成本或收益,才能更全面对项目整体绩效进行评价。基于以上分析,可以将公共工程项目的绩效与外部性关系表述为:公共工程绩效等于项目实体绩效与外部性绩效之和。实体绩效是指围绕项目实体建设过程产生的绩效,如实体建设成本、管理效率等经济效益;外部性绩效,是指由于项目外部性效应(成本或收益的外溢)产生的绩效,主要包括社会效益和环境效益,并且是正负外部性抵消后的结果,这部分绩效具有非市场交换性和难以计量的特点。外部性绩效越大,公共工程项目绩效越大。
    2.社会效益。大型公共工程项目的公益性,与社会公众、社会环境、社会事务联系的紧密性,要求大型公共工程项目创造更大社会价值,承担更多社会责任,其影响主要体现在以下方面:(1)对地区经济增长方式、产业结构、生产力布局、投资环境、资源利用水平以及交通出行理念等的社会影响,是否带动相关产业发展,促进科技进步, 提高管理水平;(2)对当地居民生活水平和质量的影响,如影响居住水平、收入水平、消费水平及结构、贫富差距和人均寿命等;(3)对所在地区就业结构和就业机会的影响,以及可能引发的社会矛盾;(4)对当地学问、教育、卫生、旅游事业发展水平的影响,对自然景观、文物古迹等人文环境的影响;(5)对基础设施和公共服务的影响,是否增加或挤占原有的可供当地使用的道路、桥梁、供电、给排水等公共基础设施及商业、餐饮等社会服务设施;(6)对当地少数民族政策、风俗习惯、生活方式、宗教信仰的影响, 是否会引起民族矛盾,影响当地社会安定。
    3.环境效益。大型公共工程项目的环境效益可以通过土地、水、森林、海洋、草地、矿产、能源等资源的消耗情况,自然资源综合高效利用情况,项目建设和运营过程中的节能环保措施实施情况,废弃污染物排放和处理情况,空气、水、土壤污染情况,森林植被绿化恢复和野生物保护投入情况,以及生态美化水平提高情况等方面的指标来衡量。其中,对环境造成的负面影响主要体现为项目从环境中获取资源而造成的资源枯竭和破坏,建设运营中向环境排放的污染物和废气物造成环境恶化,项目给生态系统带来的风险,对气候变迁、生物多样性、环境降解能力产生负作用等。
    (三)外部性审计与国家治理
    1.外部性审计是提高国家治理全面性的有效途径。随着经济快速增长和投资形势不断发展,广受关注的大型公共工程影响范围、影响对象也不断扩大,如三峡水利枢纽工程对区域气候、地质状况的影响引起全国范围的关注和争议,并随之影响一定范围内社会安定。为了更好的服务于国家治理,审计内容也更加全面、范围更加广泛。作为绩效审计重要组成部分的外部性审计,在保证投资活动真实合法性的基础上,更关注项目建设对外部环境的综合影响,不仅促进决策部门重新认识项目的投资效益,更推动管理部门制定和实施消除或改善项目外部负效益影响的政策措施。因此通过加大外部性审计是从更全面的角度对国家治理提出了绩效审计的新方法,为促进政府投资项目带动区域可持续发展提供保障,更好服务国家治理。
    2.外部性审计是形成权力监督机制的有力保障。在政府投资工程项目资金www.9455.com存在特殊性及现行体制的条件下,公共工程项目除了建设管理、质量安全存在建设主管部门自我监督外,对于项目的外部性,没有一套行业齐全、系统科学的监督体系去监督制约其社会、环境综合效应的作用情况。因此,从国家治理的层面,要求审计机关必须充分发挥制约监督职能,不仅从经济性上发现问题,也从外部效益方面去分析,更要从机制体制层面上提出建议。如在近年来开展的国家重点工程西气东输二线项目审计中,通过开展外部性审计,并重点关注项目建设对西部脆弱的生态环境的破坏、对历史文物古迹的保护不到位等问题,一定程度上也起到了监督地方政府相关部门是否严格履行职责,是否形成对生态环境、历史学问多层级、多领域综合管理体系的作用,进一步推动审计监督科学化发展,加强了对权力的制约和监督。
    3.外部性审计是促进建设项目运营达到预期效果的有利手段。建设项目的经济效益、社会效益、环境效益大都是在项目建成投产运营阶段实现的,当项目建成后没有按照预期效果或者无法正常运作,都会影响建设项目效益的发挥。由于项目经济效益比较直观、易于统计,往往在项目建成后的较短www.9455.com内就能得以评价,而社会效益、环境效益难以计算测量,涉及范围广、评估周期长,随着www.9455.com推移,项目建设单位往往难以再组织多个部门联合对项目外部效益进行评估。而审计人员通过项目审计或审计调查,采用实地考察与研究项目资料相结合的方式,对项目周边生产生活条件变化、土地利用、环境污染、安全防护措施设置、动物生存条件破坏等内容进行分析、评价,检验其是否与项目可行性研究中规划结论一致,并提出促使项目达到预期效果的审计建议,不仅有利于解决项目建设造成的遗留问题,还能为今后的项目建设总结经验,有利于推动公共工程更好的实现其改善民生、完善社会功能的建设目标。
    
    三、公共工程外部性审计的困难和建议
    (一)外部性审计面临的困难和问题
    我国目前的监督体制决定了国家审计机关要承担公共投资项目绩效审计这项艰巨的任务。但国家建设项目的监督格局、审计人员的组成结构和常识结构、政府投资项目审计成本和预期效果、建设项目审计所要求运用技术方法的复杂性、投资建设项目审计问题的敏感性、法律环境的复杂性都影响审计机关对外部绩效审计的开展。
    1.有关社会效益、环境效益审计的法律法规依据不健全。例如, 《中华人民共和国审计法实施条例》第二条就规定,审计是审计机关监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为, 但仅是在资金的效益方面做出了规定, 而绩效审计所包含的其他很多内容,如对社会影响绩效评价、环境影响绩效评价等外部效益,没有在法律上予以直接规定。
    2.对外部效益审计的认识还不到位。大部分公共工程项目审计在总结时,也宣称开展了效益审计, 但大多只不过是常规审计中涉及效益方面的问题, 与真正意义上的效益审计还有着很大的差距。现阶段,在实际工作中往往会出现效益审计理论与实务是“两张皮”、效益审计理论只是个“摆设、样子”等现象,或者有的同志认为效益审计就是对项目经济效益的审计,而没有对社会效益、环境效益等外部性审计予以高度重视。
    3.公共工程项目的各个监管部门信息交流共享不畅。现阶段, 由于针对公共工程的行政监督、审计监督和社会监督各自的主管部门不同,各部门之间缺乏统筹协调, 或者干脆是各自为战,造成资源浪费,监督效率质量低下,监管成本提高等问题。同时,在实际监管工作中, 监管信息和技术往往也得不到广泛的交流和共享,特别是涉及产业结构布局、劳动就业和生态环境等数据统计复杂、专业性强的领域,审计人员难以靠审计手段及时掌握全面、准确的数据,也就难以及时对项目的外部性绩效予以评审。
    4.审计人员综合素质还有待于进一步提高。效益审计是审计学与众多学科的综合, 如审计学与公共管理、工程技术、经济学、人力资源管理、环境科学等综合, 这就对审计人员的综合素质提出了新的要求。而现阶段,审计人员的综合素质普遍还满足不了效益审计,尤其是社会效益和环境效益审计的需要, 不但影响了效益审计的效率和质量, 同时也降低了效益审计的权威性,使得部分公共工程效益审计往往是“蜻蜓点水”、或仅仅是做表面工作, 而很难触及外部性审计的深层和实质。
    (二)做好外部性审计的几点建议
    1.建立健全绩效审计的法规和相关的评价指标体系。各级审计机关应重视公共工程绩效审计工作, 推动投资绩效审计法规的完善和指标体系的建立等相关工作, 既借鉴国外外部审计的优秀做法,又结合本国实际,参考审计一线人员的工作经验和审计、经济、环保、社会等领域专家们的意见,以使公共工程投资绩效审计真正做到“有法可依, 有规可循”, 以解决目前审计依据不足的问题。
    2.提高对公共工程外部性审计的认识。审计部门要提高对公共工程绩效审计重要性的认识,从国家治理的高度,把对公共工程的外部性审计视为一种更高层次上的监督。投资审计人员除了掌握审计、财务和工程专业常识外,还应加强对社会学科、环境学科相关理论和实务常识的学习积累,借鉴国外绩效审计的先进方法与技术,提高对社会效益和环境效益的分析评价能力,尽快适应公共工程外部绩效审计开展的迫切需要。
    3. 加强与相关职能部门和专业人员的交流协作,畅通信息交流渠道。在外部性绩效涉及的专业领域,应加强与相关职能部门合作,分清职责,发挥各自专长, 同时又相互学习借鉴,互通有无,加强信息交流。在相关部门工作的基础上,有针对性的开展审计评价工作。对于审计人员通过自身力量难以解决的专业化技术问题,也可以通过聘请技术专家等加入绩效审计工作,利用他们的专业常识和技术,提高外部性绩效审计的效率和效果。
    
    参考文献:
    [1] 刘家义,国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话,2011,7,8。
    [2] 丁镇棠,程书萍,刘小峰,大型公共工程环境审计研究,审计研究,2011(6)。
    [3] 段世霞,大型公共工程项目三重绩效及其协同评价,中国社会科学院研究生院学报,2012(1)。
    [4] 吕博,关于公共投资项目效益审计的几点思考,现代审计与经济,2008(2)。
    [5] 曾慧,基于外部性特征的政府投资高速公路项目绩效评价指标体系研究,硕士学位论文。
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