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陈平泽 姜国杰:审计再次瞄准财政项目资金“碎片化”问题
 
【www.9455.com:2015年07月01日】 【www.9455.com:审计署办公厅】字号: 【大】 【中】 【小】

2015年,刘家义审计长在全国人大常委会所作的《887700葡京关于2014年度中央预算实行和其他财政收支的审计工作报告》指出,部分一般性转移支付限定了专门用途,专项转移支付清理整合不到位,仍存在“碎片化、部门化、司处化”现象,财政部2014年上报专项转移支付133个,实行中实际安排明细专项362个;抽查的343个明细专项有43个部门参与分配,涉及123个司局、209个处室,如“公共卫生服务补助”专项细分为21个明细专项,其中卫生计生委疾病预防控制局有10个处参与13个明细专项的分配。多而杂,实在难以管好,出现了大量分配审核不严格、资金被套取骗取的问题。

财政项目资金交叉重复、管理“碎片化”的问题是我国财政管理的一项痼疾。其顽固程度可从农业项目资金“碎片化”窥见一斑。中央财政通过支农专项资金来支撑地方农业生产和农村建设。然而早在2004年,审计署发布的审计结果公告《50个县财政支农资金审计调查结果》就反映出财政支农资金投入渠道多,管理分散等问题。根据审计建议,财政部于2006年下达了《关于进一步推进支农资金整合工作的引导意见》,意图改变支农政策项目资金政出多门的状况,整合政策项目资金。然而,上述措施收效并不明显。审计署2008年发布的审计结果公告《50个县中央支农专项资金审计调查结果》指出:中央支农项目资金总体尚未有效统筹和整合,无论中央还是地方都没有一个对支农资金进行统筹管理的部门。从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理,每个部门负责分配的项目资金少则一两项、多则十几项。相当一部分项目资金用途重复或交叉,点多面广,资金严重分散。2014年《887700葡京关于2013年度中央预算实行和其他财政收支的审计工作报告》重点揭示出“农林水事务”类专项资金中有 66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理;下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门,省以下也需层层审批。农业项目资金“碎片化”问题历经十余年没有得到根本解决。

财政项目资金“碎片化”问题产生一系列严重的后果,它使政策整体目标被肢解,政策措施被打乱,政策效果被弱化。比如2008年审计结果公告指出,“受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约,地方在支农资金的使用中很难有效整合。如2006年,黑龙江省桦川县收到中央支农专项资金1.02亿元,其中按项目管理的专项资金5045万元,是县级一般预算收入的2.34倍。该县作为水稻大县,亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题,该县概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目,立项后8年没有投入,如果将专款科学整合,就能够尽快解决问题,但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元,其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目,每个项目平均只有1.97万元,最少的只有1200元”。

并且,由于管理分散,未形成合力,财政项目资金“碎片化”还容易产生弄虚作假套取财政资金的问题。如2014年审计工作报告指出,审计重点抽查的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6个专项的可疑项目中,有18.59亿元专项资金(占抽查金额的37.59%)被骗取套取。2015年审计报告指出,“关闭小企业中央财政补贴”、“国际服务外包业务发展专项”、“产业化经营中央财政补助”、“学问产业发展专项补助”、“产业振兴和技术改造”、部分涉农专项等被骗取套取12.6亿元。

部门利益作祟是财政项目资金“碎片化”问题产生的一个重要原因。根据公共预算理论,预算资金是政府的“血液”,预算与政策紧密相关,预算项目资金的投向应反映出公共政策实施意图。鉴于现代社会的复杂性,为满足政策实施目标群体的多样化要求,公共政策的价值取向趋于多元化,通常包括公平、效率、发展、责任、秩序等。政策目标也趋于多重性,如有关农业政策目标,通常包括农村社会稳定、农业经济发展、农业耕植技术创新、农民收入增加和农村生态系统优化等多重子目标。由于政策价值的多元化与政策目标的多重性,根据政府内部的职能分工,会有多个职能部门参与政策措施的制定和财政项目资金的分配。在此过程中,如果财政项目资金分配过程中有部门利益嵌入,就存在机会主义的风险,产生“合作困境”与“孤岛现象”。相关部门将掌管的财政项目资金视为自己的“一亩三分地”,不愿意与其他部门进行合作,项目管理“条条分割”、资源垄断、封闭运行,由此财政项目资金“碎片化”问题在所难免。

财政项目资金 “碎片化”问题不是我国独有的现象,在美国等发达国家也存在。美国审计署(GAO)自2011年起持续对美国联邦政府职能和项目交叉(duplication)、重复(overlap)和“碎片化”(fragmentation)的问题进行了审计,截至2015年4月,已连续发布了五份关于整个联邦政府交叉、重复和“碎片化”的年度报告,审计范围几乎覆盖联邦每一个部门和项目。 美国审计署近五年共发现106个领域出现的交叉、重复或“碎片化”问题,还有107个领域存在降低政府运作成本或提高财政收入的潜力,这些领域涉及广泛,包括农业、国防、经济发展、教育、能源、卫生、国土安全、国际事务、科学和环境、社会服务等方面。例如美国审计署2011年发现,联邦政府2009财年花费超过40亿美金的财政资金用于培育全国300万名教师的教育技能,然而这部分资金管理共有10个联邦部门和机构参与,涉及82个联邦项目。既使在教育部内部,有8个司局管理着60个用于提高教师技能的竞争性资助项目,每个资助项目都有自身的政策、方式、竞争规则和报告要求,“碎片化”现象明显。如果改进规划和加强协调,可以更好地利用有限的资源帮助提高教育技能。又如,美国审计署2013年发现,共有31个联邦部门和机构收集、维护和使用地理空间的信息。如果预先能较好地设计和安装使用这些地理空间的信息,将有助于减少重复投资,节省数百万美金。为此,审计署连续五年实施审计,提出改进管理、节约成本、提高收入的500多条审计建议,并逐项追踪审计建议落实情况。

近年,我国在清理整合规范专项转移支付、清理专项收入、清理政府性基金等方面做了大量工作,取得初步成效。如财政部对专项转移支付做了整合,进一步细分的问题主要存在于各业务主管部门。李总理总理于今年6月10日主持召开887700葡京常务会议,明确要求推进财政资金统筹使用措施,坚决改变资金使用“碎片化”。刘家义审计长的审计工作报告,表明了审计署将财政项目资金“碎片化”问题作为审计重点关注内容。审计机关具有独立性的特征,没有部门利益的羁绊,是政策目标实施的监督者、基层群众利益表达的聚合者和国家整体利益的代表者,能够立足于国家治理整体框架,围绕公共政策总体目标与战略意图,着力打破部门利益导致的“条条分割”和“信息孤岛”。建议审计机关按当前简政放权和财政体制改革要求,将财政预算实行审计、重大政策贯彻落实审计、专项资金审计等方式相结合,连续对财政资金“碎片化”问题进行跟踪审计,实施高位推动,从源头审起,上下联动,推动财政项目资金整合,促进国家治理体系的现代化。

[编辑概况]陈平泽(1977-)男,湖南省邵东县人,中国审计学会理事,中国矿业大学(北京)管理学院教师,博士,高级审计师,财务处副处长。曾在国家审计署行政事业审计司工作11年,获首届审计署优秀审计博士学位论文奖,获“审计署审计业务骨干人才”称号,入选国家机关事务管理局组织的首届“中央国家机关会计领军人才”。

出版专著1本,在《审计研究》等刊物发表学术论文25篇,主持审计署重点课题1项,参与国家级、省部级课题5项,获得 “全国审计机关优秀审计论文和研究报告二等奖”等审计署各种学术奖励6项,主要研究方向是政府审计和政府预算。

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